金融机构如何行使介入权？ 特别是 PPP 项目合同提前终止的情况下，有哪些相关建议？

一、热点关注

郑大卫（财务类 上海浦东发展银行）：金融机构如何行使介入权？特别是PPP 项目合同提前终止的情况下，有哪些相关建议？

二、交流实录

杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中

心）：关于金融机构如何行使介入权。根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号），参考《世界银行 2017 年版 PPP 合同条款指南》， 介入权是指在PPP 项目公司发生违约事件且无法在约定期限内补救时，金融机构可以自行或委托第三方接管项目并对项目进行补救。通常是通过金融机构签署直接介入协议的方式来行使介入权。要注重做好以下工作：一是在SPV 公司与银行签订贷款合同时，应根据商业银行法及贷款管理等相关规定，在借款合同中约定相关的介入条件和介入方式，并要细化完善，避免通过 PPP 项目合同或融资协议来简单规定金融机构的介入权；二是直接介入协议作为 PPP 项目合同的附件， 并将签署直接介入协议作为融资交割的前提；三是实施机构在做方案之前时，一定要科学如实地进行可研编制，准确测算项目的建设投资规模和建设、运营期限；四是财政部门要准确客观地测算政府的财政承受能力，支付能力；五是借款

 

人对 PPP 项目的各项指标要充分测算论证，确定科学合理的贷款期限与借款量。同时要注意：一是签署直接介入协议， 不能改变 PPP 项目合同项下政府方和社会资本方的风险分配；二是让社会资本方以当事人的身份对直接介入协议的条款进行书面确认。

关于 PPP 项目合同提前终止的情况下，金融机构如何行使介入权有以下几点建议：一是 PPP 项目合同提前终止应提前告知已投放信贷资金的金融机构，并取得金融机构的同意；二是金融机构首先要考虑项目整体的风险问题，做好充分的调研工作，决定是否介入项目，如果整个项目存在可运营、风险可控的情况下，可以介入，并开展介入相关工作； 三是与政府方协商进行无流动性市场测评，本着公平、公正原则确保得到准确的结果；四是如果行使介入权，尽量减少产生的额外费用；五是处理好与其他主体的关系，项目工程承包人、次承包人、保险机构、供货商等，在确保项目能够继续运营的情况下，保障各方利益；六是若金融机构自行或委托第三方在项目提前终止前对项目进行干预和补救，尽量避免项目提前终止，对委托的第三方机构，进行严格的审查， 吸取前面的教训尽量避免再次出现提前终止的情形；七是项目公司无法承担偿债义务，导致特许经营项目合同终止或者其他情形下，可允许融资机构在一定期间内控制项目公司， 或在一定条件下，允许融资机构指定原特许经营者将特许经营权及项目整体权利义务转让给恰当的新的受让人，新的受让人必须履行原特许经营者承诺履行的义务。

 

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

PPP 项目开展项目融资时，金融机构会以项目具有稳定的现金流和可靠的收入来源作为融资审贷和持续放贷的前提与 基础条件，并重点关注项目实施过程中发生的成本超支、建 设期延长或运营期减少、项目绩效评价不合格导致收入降低等风险对金融机构可能产生的不利影响。为防范和消弭上述不利影响，金融机构通常会在签署的融资文件中设置融资方的介入权约定。那么，在实操层面，金融机构应当如何行使介入权呢？以下几点建议供参考：

首先，行使介入权需有明确的介入协议或合同条款作为

介入依据。目前金融机构的介入权仍属约定权利而并非法定权利，故，金融机构需依据明确的协议约定，方有权介入 PPP 项目实施。实操层面建议可采取以下两种操作方式：一是在金融机构与项目公司（不设项目公司时为社会资本，下同） 签署的融资文件中予以约定，并将融资文件报经项目实施机构备案，且不应与 PPP 项目合同约定冲突；二是由项目实施机构、金融机构与项目公司另行签署介入协议明确约定金融机构的介入权。其次，行使介入权需符合相关协议约定的情形。金融机构不得无正当理由介入PPP 项目的正常生产经营管理活动，妨碍社会资本方对项目及项目公司的控制和管 理。只有在发生协议约定的特定情形下，方可行使介入权介入 PPP 项目。就行使介入权的特定情形，建议可参照财金 113 号文相关规定进行细化。再次，行使介入权需要满足协议约定的介入程序。当发生约定介入情形时，已不单是项目公司

 

自身经营管理风险问题，更重要的是涉及到 PPP 项目是否能够持续向社会公众提供公共产品或服务。因此，该情形下极有可能同时触发政府方的监管权利和职权行使。故，建议金融机构在正式启动介入程序之前，应取得项目实施机构的书面同意，并在相关介入协议或条款中提前约定金融机构介入PPP 项目的具体程序，如告知程序（金融机构通知项目公司将行使介入权等原因、方式、范围和程度的事宜）、异议程序（项目公司对金融机构行使介入权的权利救济程序）、介入权的具体实施步骤等。从次，行使介入权需要采取符合协议约定的介入方式。金融机构行使介入权的具体方式也需在介入协议条款中予以明确，并遵照协议确定的方式执行。通常而言，介入方式可采用增加监管方式、监管频次、替代部分履行、整顿或临时接管等方式，以保证项目仍可持续顺利运行。最后，行使介入权需要遵循必要的限制性要求。金融机构行使介入权时，除了需要满足上述条件和程序要求外， 还需遵循介入程度（特别是介入时间和范围）的限制。即金融机构介入PPP 项目的时间和范围不应超过足以使项目公司改正导致介入的违约事件，或缓解紧急事件或使项目公司具备应对能力解除紧急事件。

通常而言，如金融机构介入 PPP 项目实施后未能限期纠

正和补救项目公司恢复履约的，则相应会启动政府方行使介入权程序。如政府方行使介入权仍然无法补救项目公司的违约行为或解除紧急事件的，则政府方有权选择终止项目合 作，或双方协商启动提前终止机制。在 PPP 项目合同提前终

 

止的情况下，由政府方按照约定给予项目公司或社会资本方相应的提前终止补偿。而此时，金融机构已无权行使介入权， 而是按照融资合同等文件约定与项目公司或社会资本方进行债权结算或清算事宜。

曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：在 PPP 项目

中，金融机构的介入权大致可分为两类，一类是作为社会资本方（多为联合体成员）的介入权，另一类则是作为项目债权人的介入权。对于前者，更多的是作为项目公司股东的股东权利，主要依据公司章程中的规定行使，受到我国《公司法》的规制和保护，在此不做重点讨论。而对于后者——PPP 项目债权人的介入权，并没有相应的制度予以匹配，也无直接的法律依据，仍停留在通过在 PPP 项目合同或直接介入协议中的预定，即《合同法》层面为 PPP 项目债权人创设权利。此外，就我国PPP 项目实践而言，金融机构真正作为 PPP 项目的股东方毕竟是少数，而几乎所有的PPP 项目都离不开融资，因此若无特殊说明，下文所提的介入权均为PPP 项目债权人的介入权。正如《世界银行 2017 年版 PPP 合同条款指南》中所述，在 PPP 项目中，“介入权实际上是给予贷款机构可融资性的安慰。”依据财金 113 号文第二十四条规定， 金融机构在 PPP 项目行使介入权的前提条件和方式主要是， “当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权

 

人应停止介入”。而在最新的操作指南修订稿中则对介入权做了部分调整，一是直接介入协议的签订主体删去了政府 方；二是债权人行使介入权之前，需向实施机构提交介入方 案并获得政府书面同意。因此，就当前及未来可能的政策环 境而言，PPP 项目中的金融机构若想行使介入权，需要：一是项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害了金融机构的利益；二是项目合同中有介入权条款或签订了直接介入协 议；三是未来可能还需要取得实施机构的书面批准。对于如 何行使介入权，14 版指南和 19 版指南修订稿中都没有给出明确回应，结合国内外 PPP 项目实践，PPP 项目中债权人（金融机构）行使介入权的方式主要包括：直接或间接指定政府方认可的第三方参与PPP 项目管理、自行接管 PPP 项目的全部或部分管理权和要求政府方临时接管 PPP 项目。

关于 PPP 项目合同终止情况下金融机构介入权的行使，

有以下几点建议供参考：一是重视直接介入协议，前文已述， 我国并没有在法律层面上构建债权人介入制度，而 PPP 项目合同或贷款协议中的介入权条款并不足以应对复杂的项目实际情况。因此一份由 PPP 项目各参与方共同签署的直接介入协议就是 PPP 项目中金融机构行使介入权的最重要抓手， 且该直接介入协议至少应当囊括介入权的行使的触发事件、行使程序、期限以及行使方式，尤其是在PPP 项目合同终止的情况下，直接介入协议更是金融机构能否行使、如何行使介入权的关键。二是要根据 PPP 项目合同终止的不同阶段设置介入方案和措施，比如在尚未进入建设期之前，介入权的

 

行使更应当关注项目公司的治理和内部决策，而进入建设期后则主要关注项目的最终建设工作是否能够完成，确保项目静态资产的完整程度，若项目进入运营期，则介入权应当重点围绕项目运营，确保公共服务的持续性以及现金流连续 性。三是当PPP 项目合同提前终止时，金融机构在行使介入权时应当委托专业人员，做好内部测评和具体方案的制定， 涉及到的专业包括不限于法律、金融、基建、运营、公司治理与政府关系梳理等，仅仅依靠金融机构一己之力就想做好项目介入是不现实的。此外，也提醒金融机构注意，行使介入权是手段而不是目的，在签署贷款协议前就应当对PPP 项目做全面细致的风险评估，而且严格意义上来说，PPP 项目介入权的最佳行使时间实际上是当项目出现潜在终止风险 时，此时金融机构充当的是“救命稻草”的角色，直接关系到基础设施的发展完善和公共服务的持续提供，金融机构不宜也不应仅从自身利益出发，充当“掘墓人”的角色，只有项目的顺利实施和平稳运行才是确保自身利益的最佳方法。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山

东分公司）：关于金融机构（债权人）介入权行使的前提条件。世行 PPP 项目合同条款指南：在合同方面，“介入”是指不属于有关合同的第三方根据合同接替违约方的能力。通常是在有限的时间内进行，目的是纠正违约，防止合同终止。 对于 PPP 项目而言，由于大多数项目融资通过项目“收益权” 质押，为“有限追索权”。在项目公司违约可能导致PPP 项目合同提前终止，使得金融机构（债权人）无法收回借款本

 

息，造成资金损失，因此借由通过“协议”行使介入权。关于我国PPP 项目中金融机构（债权人）行使介入权的

依据。一是财金 156 号文附件《PPP 项目合同指南（试行）》规定“融资方的介入权。由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影响，因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无法在约定期限内补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止前对于项目进行补救。为了保障融资方的该项权利，融资方通常会要求在PPP 项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定”、“在PPP 项目合同规定中融资方介入权或者政府、融资方和项目公司三方签署了直接接入协议的情形下，项目公司违约事件发生且在限期内无法补救时，还会允许融资方或其指定的第三方进行补救”。二是操作指南修订稿“项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益的，债权人可依据与项目公司（社会资本） 签订的直接介入条款，要求项目公司（社会资本）改善管理。在直接介入条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。债权人行使介入权之前，需向实施机构提交介入方案并获得政府书面同意”。鉴于 PPP 法规并没有明确金融机构（债权人）介入权相关规定，从以上已实施与拟实施的法规看，PPP 项目中金融机构行使介入权可以通过合同进行约定。其介入权为要求项目公司（社会资本）改善现状的“整顿权”，并且实施前需要政府方书面同意。

关于金融机构（债权人）在项目公司违约时的介入权行

 

使。当项目公司违约，致使政府方介入，有两种行为会对金 融机构（债权人）产生重大影响：一是政府方或政府方指定第三人将代项目公司履行其违约所涉及的部分义务。二是如果政府方的介入仍然无法补救项目公司的违约，政府方根据提前终止机制终止项目合同。对于第一种情形，金融机构（债 权人）根据介入协议，会同政府方参与项目公司的整顿。一旦当政府方启动终止程序后，金融机构（债权人）不仅是介入的问题，更要启动追索程序。

关于 PPP 项目合同条款设计。为确保公共产品及服务的

有效供给，维护社会公共利用。同时避免金融机构（债权人） 损失，在 PPP 项目合同中设置相关介入条款。常见的表述为： “因项目公司违约责任，威胁或侵害融资机构（债权人）利益时，融资机构可依据《PPP 项目合同》中的直接介入条款， 要求项目公司改善管理，或会同政府方选定合格的机构接管本项目。项目公司签署的融资合同中的介入条款需经政府方确认，融资机构介入权不得涉及项目资产权属变更以及项目公司股权变动，融资机构行使介入权时需经政府方同意”。

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：

根据财金 156 号文附件《PPP 项目合同指南（试行）》规定， 介入权是指在发生项目公司违约事件且项目公司无法在约定期限内补救时，融资方可以自行或委托第三方在项目提前终止前对于项目进行补救。为了推动金融机构更好地行使介入权，个人提出以下建议：首先，金融机构在遇到项目公司违约导致合同中止的前后，可以从三方面进行介入。一是确

 

保质押登记手续合规、完备，确保质押权益在项目违约时能够实现。二是加强收费账户的监管，确保封闭运作。当政府征收项目账户时，应及时干涉协商，确保还款可持续性。有些项目虽然社会资本方违约，但项目仍正常运作且现金流充沛。三是要求借款人或出质人为收费权所依附的项目财产办理保险，明确贷款人为保险赔偿权益的第一受益人。其次， 通过直接协议规定保障金融机构权益。在与政府方、项目公司及其他利益相关方签署的直接协议中进一步明确约定金 融机构的介入权内容，以此作为融资交割的前提，同时有关介入权的内容应当与PPP 项目协议中对于临时接管、发出提前终止等情况的相关约定相匹配，避免介入权与其他权利混杂使用，从而增强金融机构对项目可融资性的信心，保护金融机构的权益，充分发挥合同效力。再次，处理好金融机构介入权和政府介入权的关系。对于多数由政府主导的公共服务类 PPP 项目，协议条款通常对金融机构的介入权存在诸多限制，从政府方角度来看，放宽金融机构的介入权易使得项目存在失控可能性，同时对于金融机构来说，严苛的介入权限制是一个不容忽视的风险点，二者之间的矛盾凸显。因此应尽量找到双方对于介入权要求的平衡点，一旦金融机构准备行使介入权时地方政府能有效配合，形成长效协调的机 制。最后，要完善相关法律法规。在 PPP 模式项目的债权融资中，当 PPP 项目合同提前终止时，有效保护金融机构债券的法律环境还未完全建立，因此建议积极推进立法工作，增加融资介入权条款，并明确相应的登记机关，以及行使权力

 

的流程，从而防范融资风险，强化风控意识，增强金融机构自我保护能力。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：从国际

上来看, 并非所有的 PPP 项目都涉及到金融机构的介入权， 只有采用项目融资(Project Finance)方式的 PPP 项目才约定金融机构的介入权。Project Finance means that the debt financing (provided by banks or the bond market) is raised on a project-specific basis and relies primarily on the PPP project agreement and the various subcontracts for security, and on the specific project cash flows for repayment. 在项目融资方式之下，金融机构希望确保当PPP 项目的任何主要合同（最重要的是 PPP 项目合同）出现违约，且违约可以使相对方有权解除合同之时， 有权“介入”项目公司在相关协议项下的权利和义务，并纠正其违约行为。另一方面，按照 PPP 项目合同的约定，在项目公司出现违约或某些紧急情况之下，政府方也有权介入到项目之中，并拥有因项目公司违约而终止合同的权利。所有这些相关事项，都会在直接协议（Direct Agreement) 中进行约定，以明确违约、介入和终止的情况下政府、项目公司与金融机构三者之间的关系和权责。

建议：一是金融机构的介入权核心是确保PPP 项目持续

实施，避免提前终止。例如：政府应承诺，未事先书面通知金融机构，未首先给予金融机构介入权并纠正相关违约行为之前，不得提前终止PPP 项目合同、起诉项目公司、申请其

 

破产等。这些约定有助于项目融资方式的推广，融资依赖于项目本身，而不是社会资本的资产负债表，可以促进项目本身的高质量，鼓励社资本承担更多或更大的项目。因此，建议政策上应进一步鼓励采用项目融资方式解决PPP 项目的融资问题，明确担保交易(资产/股份质押)、浮动抵押、信贷间协议和介入权等基本术语。二是国际上，金融机构的介入权是通过直接协议（Direct Agreement)约定的方式实现的。金融机构可以或自行委托其他专业公司介入 PPP 项目，并暂时承担项目公司的权利义务，通常是三方协议。建议可以制定直接协议范本，以范本为基础，鼓励相关方开展谈判，制订介入的细节安排，并成为PPP 项目合同不可缺少的组成部分。三是金融机构的介入权缘自国际，国内适用之时应考虑特定的法律环境。例如，国际上某些 PPP 项目，政府不希望金融机构介入而丧失对项目的控制权，而选择提前终止项目合同，且惯例是政府的提前终止补偿能够清偿项目融资的债务。而国内PPP 项目因社会资本违约而提前终止之时，补偿是否必须涵盖项目公司的融资债务，是否涉嫌兜底承诺，存在争议。另外，如果国内 PPP 项目未采用项目融资方式，政府在提前终止PPP 项目合同之时，可否授予金融机构的介入权，也在探索之中。

尹昱（财务类 建设银行建银工程咨询有限责任公司山

东分公司）：  贷款人介入权的定义。一是贷款人介入权

（Lender’s Step-In Rights）指当借款人违约、项目公司面临其与政府方、承包商、运营商及设备供应商等的合同终

 

止时，贷款银行有权介入项目公司签订的特许协议、总承包合同和运营合同等，  使贷款银行能取代项目公司的位置

（Step In），在介入期纠正有关方的违约、促使其继续履行合同或指定接管人履行主要合同，并解决潜在的终止事项， 阻止作为项目基础的特许协议等合同的终止，从而有机会复活项目。在介入期内，贷款人应将对项目的干扰和中断最小化，并须视项目具体情况及时退出（Step out）--《PPP 术语手册》。二是在合同环境下，“介入”是指相关合同当事人以外的第三方介入以替代合同项下违约方地位的能力。介入权通常具有时效限制，其目的是给予介入方纠正合同当事人违约并防止合同被终止的机会。介入权一般在贷款方与缔约政府部门签署的协议（通常称为“直接协议”，或在某些法域称为“同意协议”）中进行规定。直接协议规定贷款方有权在合同可能终止时收到通知，并采取措施纠正问题以防止合同终止（情形）的发生--Guidance on PPP Contractual Provisions 2017，World Bank。三是“由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影响，因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无法在约定期 限内补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止前对于项目进行补救。为了保障融资方的该项权利，融资方通常会要求在PPP 项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定”--《PPP 项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156 号）。四是“明确贷款人限制终止的条件、贷款人的介入权和条件、贷款人

 

的介入承诺的内容要求、程序、有效期及其限制等、介入期 结束条件和贷款人选择一个替代本协议项下项目公司的替 代公司的条件和程序”--《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》（建城〔2004〕162 号）。五是债权人承担债务不得清偿的总体风险。为了应对这种风险赋予其介入权，允许债权人接管失败的项目，或引进能够满足公共部门需求的其他社会资本方。PFI：Meeting the Investment Challenge, 2003. HM Treasury

探讨贷款人介入权是有益的。2018 年 4 月，世界银行发

布了 2018 年度《政府和社会资本合作（PPP）基础设施采购

报告》。在合同管理方面，与 2017 年度报告相比，中国这

项得分从 58 分上升到 76 分，主要原因是债权人介入权进一步得到市场认可。有必要在PPP 项目的融资中引入贷款人介入权的理念。PPP 项目形成的资产是公共资产，一旦借款人违约，金融机构融资很难将资产处置，实际上项目收入是还本付息的唯一来源。同时项目的经济价值不是其作为抵押的有形资产，而是使项目运转的一系列合同安排，所以介入权 被视为贷款银行控制项目并救济违约情形的好措施。上世纪九十年代，日照电厂、山东中华电力 BOT 项目的有限追索项目融资以及近年孟加拉艾萨拉姆电站等走出去项目中有直 接协议和贷款人介入权的条款。

行使贷款人介入权的障碍。受财金 156 号文和世界银行

《PPP 项目合同指南》的影响，贷款人介入权在 PPP 学术圈有较高的关注度，实务界对其概念有了一定了解，但实践中

 

很少有PPP 项目合同对贷款人介入权予以约定，离可操作还有很长的路要走。一是贷款人介入权一般不是孤立存在的， 是与有限追索项目融资、直接协议，甚至与浮动抵押、合同权益转让等英国法下的概念相关联的。项目融资之外，国内银行现行的信用贷款、保证贷款（含抵押和担保）一般没必要、也无权要求介入权。贷款人介入权的实现即使在成熟市场也是有很多条件和困难的，介入权利几乎没有在任何司法管辖区的法庭上得到过合适的检验。二是《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）中只规定了政府方的介入接管权，而未规定融资方的介入权。目前只能参照《合同法》第 403 条，委托人的介入权指的是在受托人与第三人的合同关系中，委托人取代受托人的地位，介入到原本是受托人与第三人的合同关系中。该条规定了隐名代理场合本人的介入权（临时接管），一旦介入即成为合同当事人。在法规规定贷款人介入权的范围、行使条件、程序及退出之前，银行行使介入权没有充足的法规支持，贷款银行介入权难有可操作性。三是目前国内银行对贷款人介入权的认知度还较低，《商业银行法》、《固定资产贷款管理办法》、《项目融资业务指引》等金融法规没有直接协议和介入权的概念，在理清贷款人介入权的内涵、行使的边界条件等问题前，应对设置介入权、行使介入权持谨慎态度。四是PPP 项目合同提前终止了，就没必要也没法行使贷款人介入权了。

郑大卫（财务类 上海浦东发展银行）：金融机构的介

 

入权，个人理解指 PPP 项目出现社会资本原因导致的重大违约事件，而且项目公司无法在约定期限内补救，金融机构可以委托第三方介入补救或运营。金融机构要行使介入权，前提是在PPP 项目合同中或者政府、项目公司与融资方事前签订直接介入协议。如果介入无法消除重大违约，则进入PPP 项目合同提前终止程序，具体参照合同中的补偿机制执行。因为涉及金融介入权往往是社会资本违约，则一般政府按建设期社会资本方经审计的已投资额或经营期经第三方评估 的账面资产一定比例补偿（一般八成左右），相关补偿优先归还债务。介入权的行使，对政府而言确保公共服务的延续性，保障公众利益；对金融机构而言，有利于融资大部分回收（国际上也采用基于项目可融资性的提前终止机制）；对社会资本而言，发生重大违约认赔出局，也有一定合理性。关键是有关程序、权利、义务等必须事先经三方同意并以协议方式确认，各参与应按协议履约。目前国内金融机构很少采用，主要是对金融机构介入权了解少，缺乏能力和资源。个人认为金融机构介入权是提高项目可融资性的一种方式， 也有利于推广有限追索项目融资。今后，可在地方政府、社会资本认可的情况下试点，过程中需要律师等中介机构的配合支持，直接介入协议需要和贷款合同、担保协议、资金监管协议条款衔接。

李竞一（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：首先，

债权人获得的介入权产生于合同约定而非法定，在 PPP 项目中需要政府方让渡原本由政府方拥有的优先介入权（比如临

 

时接管），如果相关协议中没有约定，则不能优先于政府方依据合同约定的介入权利。其次，直接介入权往往需要配合项目公司股权质押，也就是说债权人通常是通过替代项目公司股东角色的方式实现对项目公司的经营管理介入，但目前国内金融机构普遍不愿接受介入权，一是认为自己没有专业能力和资源挽救项目于水火；二是认为拿到介入权而不行使或行使后未见效反而会被追责，费力不讨好；三是金融机构更看重质押的股权的流动性，但项目公司的股权往往流动性不尽如人意。再次，直接介入的实施应该有条件性和可逆性， 即满足合同约定的条件方可实施介入，项目状况达成合同约定的标准后终止介入，而不要把介入演化成必然提前终止。当然如果介入实施后，经过合同约定的介入，但仍未达成终止介入的标准，则可转提请政府介入，政府介入后仍有终止介入或提前终止的走向结局。

段志文（财务类 中铁建黄河投资建设有限公司）：金

融机构在 PPP 项目中的介入权，一般是在项目提前终止、破产清算、还本付息违约的情形下，债权人为保护其自身权益不受侵害，在一定时期对项目公司行使接管或控制的权利。对于 PPP 项目而言，在大多数情况下，项目形成的实物资产属于公共资产，不具有处置变现的可行性。金融机构之所以对 PPP 项目 SPV 提供融资，主要是基于项目运营产生的经营性现金流能够覆盖项目融资还本付息要求的一系列基础性 协议。金融机构介入权本质是赋予其对于SPV 各种合同关系的控制权从而保证贷款本息的偿还。因此，金融机构如何行

 

使介入权，应从合同约定、法律依据、遵循程序等方面展开。 一是通过签署政府、SPV、金融机构三方协议形式，将

金融机构视为具有社会资本方地位。金融机构要提前认真研究PPP 项目合同，特别是风险分配条款和提前终止补偿条款， 并在融资协议中做好应对安排。如，约定在政府、SPV 出现违约、中止情形时赋予金融机构介入 PPP 项目合同或接管项目公司的权利，通过干预、补救、控制、纠正、监督政企双方违约的措施，尽力保障项目回归正常状态维持项目财务的可持续性，或让渡PPP 项目合同权利义务，使得金融机构贷款本息收回得以保障。在过去和当前的 PPP 项目合同中，很少有政府、SPV、金融机构签署的三方共同协议，过分强调融资义务风险由社会资本承担，某种程度上制约了社会资本和金融机构参与 PPP 项目的积极性，建议对于重大的 PPP 项目，签署三方共同协议形成交叉制约机制，促进 PPP 事业健康发展。二是金融机构行使介入权，应优先保证项目平稳过渡和持续运营，以保证公共利益不受损害。由于政府原因、不可抗力、行政征收等原因引起的提前终止，应优先保证政府机构的优先介入接管权，政府理应承当赔偿补偿、还本付息责任。金融机构的介入应遵守相关法律规定，如特许经营权、SPV 主体变更需征得政府的事先同意并遵循一定的法律程序。因大多数 PPP 项目的实物资产处置不具有可操作性， 介入权的法律效力限于合同的控制权，并应接受政府的监督。三是金融机构将其介入权作为向项目相关违约方施加压力的重要工具，以此寻求各方满意的解决方案。但一旦行使

 

介入权，金融机构的介入权应同其介入的责任义务、经济后果相统一。金融机构应在各方所认可的期限内提供令政企双方满意的补救方案、补救措施。与此对应，金融机构理应获得与这些责任义务所匹配的经济回报或经济损失。四是PPP 参与方应妥善协调金融机构债权融资的各项保障。如，收益权在央行征信中心、政府、PPP 信息平台的质押登记及公示； 加强 SPV 资金专用账户的监管，明确专用账户开立、资金使用条件、最低资金余额、偿还贷款比例、账户唯一、封闭运作等监管内容，确保债权人能够了解掌控 SPV 的经济活动和资金状态，从源头保障债权人利益。

冯涛（法律类 上海铸达律师事务所）：三条建议供参

考: 一是金融机构要按照自愿、公平和等价有偿的原则，详尽约定相关合同，切实保障资金安全和自身权利。关注点不能仅限于项目合同中的融资条款和融资合同，而要密切关注整个 PPP 项目体系中所有合同中所涉及到的融资条款和内容。要深入研究、精心设计保障金融机构资金安全的交易担保结构、预警机制和相关措施，特别是行使介入权的方式、方法、路经和程序，并对这些设计在整个合同体系中作详尽的、便于操作的约定。这种约定是相关方依据合同法进行的， 是严格受到法律保护的。即使政府做为合同相对方，在约定这些条款和内容时，是等价有偿的平等民事主体，而不是行使管理职权不平等的主体。要严格区分民事行为和行政行为。融资的合同条款及相关内容，是民事法律关系，不是行政法律关系。二是在PPP 项目全生命周期内，金融机构相关

 

工作人员要密切关注建设、维护特别是运营状态。深度精准采集、研究、分折 PPP 项目相关数据、资料和凭证，及时更新并实行严格的动态管理。对 PPP 项目出现的威胁资金安全和超过预期的重大风险源和一些违反合同约定的行为，适时提出警示并分门别类采取相应的措施和预案。三是根据不同情况，采取相应的介入方式。在PPP 项目全生命周期内，一旦触及之前设定的警戒线或者达到了一定的负面指标和数 据，金融机构按照相关方合同约定的方式介入。金融机构介入时要组织法律、财务和该项目行业等各类专业人员的高素质运营团队（管理公司）对项目公司进行卓有成效的托管。如果金融机构自己对介入 PPP 项目经验不足，托管的各类专业人员储备不足，也可以委托更专业更有经验的第三方机构

（管理公司）代为托管项目公司。要谈好签好委托合同（协

议），参考之前相关方有关金融机构介入权的约定固然重要， 然而，掌握并结合当前该 PPP 项目发生的实际情况对签好委托合同(协议)更加重要。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

PPP 项目中金融机构要慎用介入权。首先，何为介入权？财金 156 号文附件《PPP 项目合同指南（试行）》规定“由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影响， 因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司 无法在约定期限内补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止前对于项目进行补救”。这是我国相关法律和规范性文件中对 PPP 项目介入权的唯一规定，可见，介入权是为了

 

保障融资方的该项权利，融资方在PPP 项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定的一项权利。该权利是对金融机构作为PPP 项目的债权人的请求权的一种突破，通过该约定的实施， 债权人的债权请求权转化为债权人对项目的临时实际支配权和控制权

其次，介入权行使在我国存在的法律障碍。个人认为虽然《PPP 项目合同指南（试行）》规定了介入权，但是合同指南仅仅属于行业规范引导的性质，并不属于真正意义上的法律规范且该规范与我国现有的法律法规存在着一定的冲 突，比如《商业银行法》规定，禁止商业银行直接介入实体投资，金融机构的 PPP 介入权行使是否属于金融机构介入实体投资？又比如《企业破产法》和《公司法》等规定了，企业终止前财产的特殊管理制度，任何单位和个人包括债权人不得对公司财产擅自取回或处置。金融机构介入权的行使会不会损害其他债权人的合法权益，会不会影响公共利益的实现？再者，从实务角度讲，金融机构直接介入项目管理是否具备相应的管理能力和处置能力？另外，金融机构介入也存在着介入措施失败由临时接管转变为实际接手的重大风险， 增大金融机构的责任，给金融机构造成重大的风险。这些法律障碍和现实问题都是金融机构在行使PPP 项目介入权的时候需要克服和注意的问题，所以 PPP 项目金融机构要慎用项目介入权。

最后，要谨慎处理行使介入权和政府临时接管的关系。

 

PPP 项目存在重大危机时应以政府的临时接管为主，最高人民法院最近才出台的行政协议司法解释，把 PPP 项目合同定义为行政协议，这说明最高人民法院认为 PPP 合同属于公权力介入为主的一种协议。在PPP 合同中合同的目的是为实现公共利益，其他任何权力的行使必然要围绕公共利益的实现而展开，在公共利益与其他利益冲突的时候 PPP 合同必然选择公共利益。地方政府对 PPP 合同有着一种天然的救济义务， 所以政府对出现重大风险危及公共利益的PPP 事项发生时， 其临时接管既是一项义务，也是一项权利，这种权力不是来自于合同的约定，而是源自于法律的规定，是一种法定权利， 而金融机构作为债权人的介入权是一种合同约定权力，两者冲突时必然选择政府的临时接管。

谭臻（法律类 北京瀛和律师事务所）：尽管财金 156

号文附件《PPP 项目合同指南（试行）》规定了融资方（金融机构）的介入权，“融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无法在约定期限内补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止前对于项目进行补救。为了保障融资方的该项权利，融资方通常会要求在 PPP 项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定”。但在 PPP 项目实践中，金融机构的介入权通常有两种情形：一是金融机构作为社会资本联合体成员的情况下，如何介入权；二是金融机构作为 PPP 项目公司的股权投资人或者债权人的情况下，如何行使介入权。以 下分别详述：

 

关于金融机构作为社会资本联合体成员，如何行使介入权？金融机构与其他社会资本方组建联合体，联合体通过政府采购程序成交后，联合体应当与 PPP 项目实施机构签订

《PPP 项目合同》，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《审理行政协议规定》）， 大部分《PPP 项目合同》属于行政协议，故金融机构行使介入权，一般必须向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判决金融机构行使介入权。但是，如果发生项目公司违约事件的同时，出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，根据《审理行政协议规定》第 16 条规定，行政机关（即 PPP 项目实施机构）拥有行政优益权， PPP 项目实施机构可以作出变更、解除《PPP 项目合同》，金融机构如果提起行政诉讼，请求法院判决撤销该行为，法院经审理认为该行为合法的，判决驳回金融机构诉讼请求，对金融机构造成损失的，判决行政机关予以补偿。为了避免上述风险，建议作为社会资本联合体成员的金融机构，在签订《PPP 项目合同》的同时，一定要与项目公司、PPP 项目实施机构签订

《直接介入协议》，明确约定直接介入权的具体事宜，该《直

接介入协议》属于民事合同，金融机构可以据此提起民事诉讼，为维护其合法权益提供有力保障。

关于金融机构作为PPP 项目公司的股权投资人或者债权人的情况下，如何行使介入权？这种情形下，金融机构依据其与项目公司、PPP 项目实施机构签订的《直接介入协议》有关约定，跟项目公司和PPP 项目实施机构协商，行使介入

 

权，如协商不成，将项目公司和PPP 项目实施机构作为共同被告，提起民事诉讼，主张《直接介入协议》约定的介入权这项合同权利。

关于实务中面临的障碍及其建议。一是金融机构往往缺乏项目运营能力和资产处置能力。PPP 项目大都是基础设施和公共服务设施，不像传统房地产项目，金融机构遭遇房地产公司违约，可以将担保物（商品房或者在建住宅工程）拍卖或者变卖予以变现，挽回贷款本息。基础设施和公共服务设施具有价值高昂、技术复杂、要求法定的运营资质等特点， 故建议金融机构在与项目公司、PPP 项目实施机构签订《直接介入协议》时，明确约定金融机构可以委托具备 PPP 项目运营能力和资产处置能力的第三方行使介入权。二是妥善协调介入权与 PPP 项目实施机构的行政优益权。只要发生项目公司违约事件的同时，出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，PPP 项目实施机构一般都会行使行政优益权，金融机构往往不会有行使介入权的机会。鉴此，建议金融机构务必在与项目公司、PPP 项目实施机构签订的《直接介入协议》中明确约定遇到PPP 项目实施机构行使行政优益权的情况下，金融机构遭受损失的救济措施：即法院判决实施机构补偿金融机构的金额不足以覆盖金融机构实际遭受的损失， 对于不足的部分，金融机构可以依据《直接介入协议》提起民事诉讼，主张实施机构和项目公司根据各自的过错承担相应的赔偿责任。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

 

公司）：金融机构行使介入权的前提是应有相应的约定，重点应关注：一是 PPP 项目合同中有相应的条款约定，保证在特殊情况下金融机构相应的权利；二是融资贷款协议中有约定，项目公司和社会资本方同意金融机构行使相应的介入 权；三是行使介入权时应关注政府和其他当事人的权利，终 止条款的补偿机制应与介入机制相匹配。

在PPP 项目合同终止的情况下，为了保证合同当事各方的权利，有如下建议：一是允许金融机构拥有介入权，前提是项目参与各方都同意金融机构拥有介入权利，并在 PPP 项目合同，投融资协议、融资协议中将相应权利固定；二是 PPP 项目合同中应对介入权利进行合理的安排，确保相应权利的实施，并避免因约定不明，导致介入权利实施后，产生新的纠纷；三是建议将介入权利与最高法的司法解释，提前做好安排，使相应的权利能够行使，避免操作中出现困境；四是建议项目终止后，对金融机构的介入权利、项目终止的补偿机制、先后补偿顺序等做好安排，避免出现纷争。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：金融机构的介入权，

是指在发生PPP 项目公司违约事件且项目公司在约定的期限内无法补救时，金融机构可以自行或委托第三方对项目进行接管和补救的行为，以保障贷款方的资金安全，金融机构介入权，是保障债权人利益的最重要的机制。如何行使好金融机构的介入权，个人有以下建议：一是金融机构的介入权必须以合同为依据，主要通过贷款协议加以明确，规定具体介入的条件、方法与路径，做到有章可循；二是金融机构的介

 

入权不能侵犯政府方的权益，不得改变原项目中已确定的政府方与社会资本方的风险划分和责任承担；三是金融机构行使介入权，如项目涉及社会公众切身利益的，不得因行使介 入权而侵害社会公众权益。四是为保障金融机构介入权的有效行使，建议在 PPP 立法时加以明确，提供法律保障。

王守清（学术类 清华大学）：在合同中的介入权(step

in right)是指一方可以代替另一方行使权力，有时还承担合同责任，特别是在另一方严重违约时。一般只适用于私营方之间，不允许私营方介入政府方。介入权通常有一定的时间期限，目的是给介入方一个机会，管理和纠正不利情形而不必终止合同。有时是第三方如放贷方或政府规制机构介 入，有时是合同一方介入合同另一方。

袁家楠（法律类 北京市君合律师事务所）：金融机构

介入权必须约定在贷款合同中，以约束借款人（PPP 项目中的社会资本），但更重要的是也必须约定在与政府方的合同中（PPP 项目合同、特许经营协议或直接协议），否则约束不着政府方，介入权落实不了，金融机构也不会答应。