在PPP修订操作指南过程中需要解决的核心现实问题有哪些？有哪些相关建议？

一、热点关注

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：在修订操作指南过程中需要解决的核心现实问题有哪些？有哪些相关建议？

二、交流实录

杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中心）：操作指南修订稿，内容丰富、框架完整，涵盖 PPP 项

目的全生命周期，并在不同阶段，不同层次突出各阶段的操作重点及程序，提出了对 PPP 项目实施方案及合同的编制要求，明确了相关职能机构的工作职责，对PPP 项目的具体操作及实施具有较强的指导和操作性，为 PPP 规范运行奠定了坚实的基础，修订意义重大，影响深远。下面我对修订操作指南过程中需要解决的核心的现实问题，提几点不成熟的意见：一是从法律的角度来看，由于目前 PPP 尚未立法,有关PPP 的法规多为部门和地方制定,尚未形成完整的法规政策体系。同时，已有政策文件中对 PPP 项目构成要件的完整准确界定有待进一步完善。如：物有所值评价中，定量评价数据参考依据等。二是在合作方社会资本采购中，对参与PPP 项目联合体的统一要求，以及对“本级政府实际控制人企业” “其他控股国有企业”等界定有待进一步清晰。三是在 PPP 项目执行过程中，财政承受能力的动态调整机制有待进一步健全。四是对绩效考核的组织实施、考核体系以及考核标准等有待进一步完善。

 

提出以下几点不成熟的建议：一是建议加快PPP 立法进程，尽快出台相关法律法规，建立健全完整的法规政策体系。 二是由于 PPP 模式专业性较强，同时存在行政行为与民事行为的双重行为的情况，涉及合同法、企业法、政府采购法等多项法律法规，建议在修订该操作指南过程中，加强与相关法律法规的衔接和协同，强调依法依规运行，强调 PPP 项目运行的合法、合规性，以及确保整个项目运行过程有效避免商业、政策、法律等相关风险。三是建议健全财政承受能力论证动态调整机制，在项目建设期、运营期，允许根据建设、 运营成本的实际情况，重新计算财政支出责任数据，调整相关财承等数据。四是建议在修订操作指南中适当明确绩效的考核体系以及考核标准，依据不同的项目内容、项目地点等项目的实际情况，结合财政资金的使用进行综合考核，逐步建立与完善相应的考核体系以及考核标准，进一步完善绩效考核工作，促进 PPP 项目达到预期的绩效成果。

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

《PPP 模式操作指南》作为首个完整、系统规定 PPP 项目操作流程的文件，在规范和引导 PPP 模式有序发展的过程中发挥了非常重要的作用。但随着 PPP 模式的不断推进，实践中所出现的一些新问题或新情况，与财金 113 号文的既有规定已出现了一定程度上的偏差，亟需通过修订操作指南来解 决，主要包括：一是原操作指南对于社会资本的范围界定过 于狭窄。根据财金 113 号文的规定，社会资本仅指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但实践中具备条件的合伙企

 

业等主体参与PPP 项目投资的案例已非常多见，将社会资本的范围局限于企业法人显然已不再符合现实需求。同时，根据《政府采购法》第二十一条规定，“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”。政府采购的供应商不仅可以是法人，也可以是符合规定的其他组织。因此，建议操作指南修订时应将具备条件的其它组织纳入社会资本范围，鼓励更多不同类型的社会投资人参与PPP 项目。二是项目识别和准备阶段的相关操作环节应结合实践情况进行优化。例如，按照财金 113 号文规定，政府在项目准备阶段才对实施机构进行授权。又如规定项目识别阶段需开展物有所值评价和财政承受能力论证（“两评论证”），在项目准备阶段应开展“两评验证”。而从实践操作来看， 政府从提高效率等角度考虑，往往会选择将实施机构的授权时点前移到识别阶段，并且将“两评论证”和“两评验证” 合并为一次，在实施方案基本成熟时再行开展，从而也使得项目识别和准备阶段的边界实际上已经模糊化。有鉴于此， 建议操作指南修订时应结合实践情况，基于简化审批流程、提高工作效率等原则，对项目识别、准备阶段的相关操作环节进行必要的精简、合并和优化。三是是否允许中选社会资本联合体成员在组建项目公司前变更的问题。这也是PPP 实践中争议较大的问题之一。我们认为，一方面要确保政府采购的公平性和严肃性，防止出现联合体成员在中标后随意变更成员，变相规避政府采购程序或者逃避出资义务等违法违规行为。另一方面也要为项目股权融资开放必要的空间，充

 

分拓宽项目投融资渠道，为PPP 模式的可持续发展创造良好环境。因此，在操作指南修订时，建议允许在不降低社会资本投融资责任和能力的前提下，基于不同类型社会资本对项目所承担义务和风险的不同，在 PPP 项目中考虑差异化的进入和退出机制。四是 PPP 项目合同能否变更以及如何变更问题。在PPP 长达十几年甚至几十年的合作期限内，因为项目前期工作不成熟、原合同条款约定不够完善、客观条件发生 重大变化等原因，都可能导致需对原已签订的PPP 项目合同进行修订或变更，但该等合同修订应当遵循公平、公开等原 则，并且履行必要的变更和审批程序。因此，建议在操作指南修订时，一方面应当将合同变更不得损害社会资本及政府方所代表的社会公众利益、以及其他项目相关方利益等基本原则在指南中予以申明。另一方面还应对合同变更的相关程序性事项进行明确，如涉及项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件发生变化的，应当对两评一案 等文件进行相应调整并重新履行审批手续，并在 PPP 综合信息平台予以公示。

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：

《政府和社会资本合作模式操作指南》作为 PPP 领域最具权威和代表的指导性文件之一，在 PPP 模式五年发展历程中， 充分地发挥了规范与指导作用， PPP 模式逐步进入稳步、规范发展阶段。通过结合近五年来的实践与探索经验对操作指南进行修订，将更加科学、合理、有效的实施程序与要求落实在文件中，能够进一步加强文件可操作性，有效指导实践，

 

推进 PPP 模式行稳致远，意义重大。在修订操作指南过程中， 需要解决的核心问题主要有：首先是进一步理清与明确项目实施阶段。根据财金 113 号文，PPP 项目实施阶段划分为五个阶段，即识别、准备、采购、执行与移交。操作指南修订稿对项目识别和准备两个章节进行了合并，同时也对执行与移交两个章节进行了合并。实践中，项目识别与项目准备阶段实际已作为同一个阶段实施，行业内也基本达成共识，但是，执行和移交是两个相对独立的程序，涉及的相关法律法规、参与的相关方、程序和要求均有明显的区别，若作为合并处理有待商榷。基于此，操作指南在修订过程中建议能够充分结合 PPP 项目实施实际，进一步理清与明确项目实施阶段，切忌模糊表述或程序倒置，通过清晰地逻辑线条与文字表达，将各个阶段相关方应做的事情进行明确规定，避免产生歧义，同时也有助于从各个阶段进一步规范 PPP 项目实施。其次是进一步规范与明确相关定义或术语界定。在操作指南修订稿中，关于“政府”、“社会资本”及部分采购方式进行了界定，但是存在一定的歧义或失当现象。因此建议在操作指南修订过程中，对于个别定义或术语的界定能够严谨、清晰、明确，以便于规范理解，进而有效指导实践。

再次是进一步明确项目进入综合信息平台项目管理库

的前置条件。财金 113 号文未对录入 PPP 综合信息平台相关步骤进行规定，操作指南修订稿中，对于纳入综合信息平台管理的时点、内容等进行了一定程度的衔接，有助于实现线上线下相统一的实践操作。但是，对于纳入综合信息平台项

 

目管理库的前置条件有待进一步明确。建议从以下方面考虑：一是 PPP 项目列入管理库需要上传项目确定后的一方案两报告等资料和信息，实施方案未通过本级政府审核同意之前，均不能视为最终稿。实操中，PPP 项目在报请本级政府审核同意后，才向财政部门申请列入管理库，该操作符合项目实施的严谨性逻辑，也能提高工作效率。二是建议对项目进入采购阶段的关键节点进行明确，如“上报省厅审核通过的项目方可进入采购阶段”等。从次是进一步明确实施方案与项目合同要件。建议操作指引修订稿中进一步明确实施方案与 PPP 项目合同核心内容，同时分别以附件形式列示，编制要点应繁简得当，点到为止，对必备要件进行明确，并做解释说明，同时对于 PPP 项目合同编制要点建议考虑与《PPP 合同指南（试行）》相关文件的适应性及后续修订的继承性。

最后是有效融合PPP 项目全生命周期绩效管理理念。根

据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》

（中发〔2018〕34 号）、《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预〔2018〕167 号）文件精神，各级政府要加强一般公共预算绩效管理， 积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。自 2017 年以来，PPP 项目如何开展绩效管理已成为行业内探讨的热点和重点，随着PPP 项目逐步进入运营期，绩效管理已成为项目开展过程中

 

的重要抓手。而绩效管理并不是某一阶段或某个时点就能开展的工作，而是一个贯穿事前事中事后的闭环体系，事前事中没做好，将直接影响事后工作的开展。因此，PPP 项目要充分融入绩效管理的理念，就要建立全生命周期的绩效管理链条，将绩效管理贯穿 PPP 项目的全过程，包括项目识别、准备、采购、执行和移交各阶段。尽管后续会出台专门针对PPP 绩效管理的政策文件，但理应在操作流程与规范中嵌入绩效管理的概念，突出绩效管理的重要性。特别是在实施方案编制要点和PPP 项目合同中建议要求单独就绩效管理进行安排和约定。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山

东分公司）：关于在修订操作指南过程中需要解决的核心现实问题。一是是解决好 PPP 法律框架问题。PPP 法律框架包含两个层面：PPP 上位法的出台；PPP 模式相关配套法律法规的实施。我们看到拟修订的操作指南明确根据《预算法》、

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》( 国发

〔2014〕43 号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45 号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见〉的通知》(国办发〔2015〕42 号)等法律、法规、规章及其他规范性文件制定。鉴于目前的 PPP 指南及PPP 法规规章已经形成较为完善的政策体系，却由于缺乏上位法（条例）导向，无法解决法规规章之间的羁绊掣肘、责权不清的问题，导致在操作层面步履维艰。二是解决好PPP

 

过程中实施机构（行业主管部门）的角色定位问题。PPP 模式既是政府投融资体制改革的需要，也是深化政府行政体制改革的重要举措。实施机构作为 PPP 项目的具体“操盘手”， 要明确自身定位，适时由政府管理职能向服务职能转变，在合同法框架下履行约定的权力及义务，行业主管部门也要在行政许可法的框架下做好监督管理工作，合理分配两种职能应通过指南予以明确，建立好实施机构（行业主管部门）在PPP 项目中的角色定位，发挥实施机构更大的管理及服务作用。三是进一步明确PPP 项目负面清单。为防止PPP 项目的泛化异化，杜绝公权力“私权化”。对 PPP 项目适用范围、合同边界、回报机制、超额收益的做出明确的界定，明确 PPP 项目负面清单，形成“法无授权不得为”的公权力约束，防范隐性债务风险与不正当竞争壁垒。四是明确 PPP 项目的绩效管理及中期评估工作要求。修订操作指南过程中，考虑许多项目已经进入执行阶段，因此在指南中增加 PPP 绩效管理及中期评价内容十分必要。前期对操作指南修订稿进行了广泛的征求意见，结合征求意见结果在 PPP 操作指南中，对开展 PPP 绩效评价及中期评估的工作安排、评价流程、评价方法等做出明确规定，形成阶段性监管措施并检验PPP 初步成果。五是解决好存量资产化债与国有资产管理的问题。PPP 项目推广伊始，主要任务之一是化解地方债务。目前看取得了一定的成果，同时也出现了一些不规范操作问题，如化解债务的存量资产价值低估、无公允交易等现象，严重影响力了存量资产的价值认定，造成国有资产流失。按照有关规定

 

开展存量国有资产管理与交易价值评估是保护合作双方权益的重要依据，根据国有资产管理的特点，区分存量资产的属性（行政、事业、国企），按照相关规定开展资产评估工作。六是解决好合理退出机制与虚假 PPP 的界限问题。PPP 项具有投资大、收益低、期限长等特点，社会资本在投资项目时必然有一定的顾虑，希望能获得合理的退出机制，增加资本的流动。“回购安排”等违规的股权交易是界定“虚假PPP”的行为之一，许多时候无法区分合理退出与违规交易， 因此正确划定“合理退出”与“虚假 PPP”界限十分必要。

相关建议：一是尽快出台 PPP 上位法以解决PPP 项目目

前存在的各类问题，以上位法为基础指导各项 PPP 相关政策规范及操作指南实施，更有利于推动 PPP 模式的健康可持续发展。二是贯彻政府服务理念，着力转变职能、提高效能， 建设服务型政府，实现行政运行机制和政府管理方式规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，做企业的好帮手、人民的满意政府。三是建立完善的 PPP 项目负面清单，限定 PPP 模式的适用范围，确保 PPP 模式为公共产品及服务所使用。开展行业和领域均衡性评估，应当根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，平衡不同行业和领域PPP 项目，防止某一行业和领域PPP 项目过于集中。同时也绝不能以此为由作为限制地区类似项目的开展，阻碍市场公平竞争。四是明确 PPP 绩效评价及中期评估的地位，落实绩效评价主体责任，推动财政预算绩效、部门支出绩效、项目绩效评价在 PPP 绩效评价工作中的应用，严守按效付费的财政支出流程。五是要明确

 

权益既包含资产所有权也包含相应的使用权、经营权、收益权。涉及国有资产权益转移的不止存量项目，改扩建也可能需要审批及评估。如：“非经营性资产转经营性资产”行为、“资产缺少原始账面价值”等。因此一定要明确开展国有资产评估的意义及要求。另外还要结合政府会计准则，对PPP 资产进行管理及账务处理。六是对股权资本的退出应该有一定约束。如在转让期限条件、转让责任条件、受让资本条件等方面做出必要的规定，防止“虚假 PPP 项目”问题出现。关于建设期的转让，中标后转让与采购结果发生实质性变化，应重新采购，建设期转让应设置前提条件。关于运营期转让，在缺少质保、股权锁定期的情况下，容易形成违规的BTO 模式，背离了开展 PPP 模式的初衷。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

一是要解决PPP 项目运作创新和法律政策底线如何有效平衡结合的问题。PPP 具有强烈的创新属性，创新是 PPP 的本质特征，如果 PPP 操作规范，以强制性规范为主的话势必会扼杀 PPP 的创新属性，另外，PPP 又具有强烈的公益属性，如果国家对 PPP 的操作不加以严格监督和管理，势必会损害公共利益。再有，PPP 与政府债务有密切关系，操作不当势必会形成政府隐形债务，增大系统性债务风险。所以，PPP 的运作必然是要寻求创新和管制的最佳契合，既要坚守政策底线，又要为 PPP 的创新留下空间。在指南的制定中，要以 PPP 的创新和管制有效的平衡和结合作为指导思想。在规范的选择上，要制定针对地方政府债务采购政策等政策红线，又要

 

预留改革空间，允许地方政府予以探索和实践。同时，可以提供一些示范条款，供地方政府选择适用。这样指南将由三种法律规范组成，涉及政策红线的强制性使用规范；选择适用的示范条款；自我创新的任意性条款。二是要有效解决优化 PPP 发展环境的问题。优化营商环境是党中央、国务院提出的重要战略部署，是一个国家核心竞争力的重要表现，PPP 是政府基础投资和公共服务提供的一种重要手段，对营商环境的影响至关重要。所以，操作指南的制定要从优化营商环境的视角对现有影响营商环境的一些政策环境做出改善，对制定有利于优化 PPP 营商环境的具体措施，比如，对民营企业参与 PPP 如何保障？PPP 项目中如何从融资行政审批等方面给予支持。特别是PPP 融资难的问题，现有 PPP 资金市场把 PPP 项目贷款当作普通商业贷款，这不符合 PPP 属于公益产品的本质特征，势必会增加公共产品的供应成本，破坏人民群众的获得感和幸福感，也影响 PPP 的发展环境。再比如， PPP 项目的入库难，造成 PPP 项目不确定性，影响地方政府和社会资本、金融机构参与PPP 项目的积极性。三是要总结近几年 PPP 理论和实践成果。PPP 从大力推广到现在规范实施，积累了很多先进的经验和深刻教训，要把先进经验上升为示范条款，把深刻教训规定为禁止性规范。四是要解决地方政府和社会资本在 PPP 实务操作中的疑惑问题。PPP 实务操作中地方政府和社会资本存在许多困惑，比如，PPP 项目入库难是普遍反应的一个突出问题，体现在入库标准不统一、不透明，评审专家尺度掌握不统一、不公正等问题。再

 

比如，PPP 项目存在财务投资人介入难、退出难，不能很好的利用财务投资，促进 PPP 项目发展。再比如，PPP 运作程序复杂，导致决策难，程序繁琐，影响地方政府的积极性。 相关建议：一是不宜直接规定地方政府控制企业不能作

为本级政府的PPP 项目社会资本方，法律平等保护各类市场主体平等的参与市场竞争，我们所要应该禁止的是政府融资平台类作为社会资本方参与本级项目，实践证明近几年PPP 项目落地比较好的地区，地方国企的支撑起了重要作用。国企作为PPP 社会资本方是与中国特色的社会主义PPP 道路理论自信的重要表现，应当予以总结，写入操作指南。二是物有所值评价应当重点是定性评价。因 PPP 项目的投资大，时间长，定量评价存在很多的不确定性，而定性评价围绕项目的本质属性展开，对于项目的决策具有重要意义，所以应当以定性评价为主结合定量评价。三是采购文件明确组建项目公司前增加变更财务投资人突破了政府采购法和招标投标法。变更、增加、减少财务投资人，相当于变更了中标主体， 属于改变了采购文件的实质性内容，违反招标投标法与政府采购法。四是 PPP 模式是公共产品的创新模式，不是融资模式，所以在 PPP 合同中采用投融资的概念表述不适宜，另外， PPP 是严格与政府债务隔离的一种模式，所以在 PPP 合同中， 不宜出现政府承诺之类的相关表述。五是 PPP 项目社会资本方与政府签订的框架协议同项目公司签订的PPP 项目合同之间的法律关系存在的争议，两个合同之间不应该是承继关系，而是两个独立的法律关系，PPP 合同签订并不意味着政

 

府和社会资本方签订的框架合同协议权力义务终止，仅存在部分条款终止的情形，所以用承继关系来表述容易形成错误认识，回避 PPP 社会资本方的合同义务和法律责任。

曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：一是指南应

明确 PPP 模式与特许经营模式的关系。现有规范体系下，PPP 模式与特许经营模式并行，导致实践过程中经常出现特定项目应认定为 PPP 项目还是特许经营项目的争议，不便于项目的合规推进。特许经营模式主要的规范依据是《基础设施和 公用事业特许经营管理办法》和《市政公用事业特许经营管 理办法》，相关规范对特许经营模式的定义未能明确区分特许经营模式与PPP 模式的差异。而指南中也未规定 PPP 模式的定义，也无法区分 PPP 模式与特许经营模式的关系。因此建议在指南中增加 PPP 模式的定义，进一步明确 PPP 模式与特许经营模式的关系，以减少实践中关于 PPP 模式与特许经营模式之间的关系的争议。二是指南在规定适宜采用 PPP 模式的项目范围时，应吸收已有政策规范的内容。现有政策关 于适宜采用 PPP 模式的项目作了一些特殊规定，如财金 10 号文要求“财政支出责任占比超过 5的地区，不得新上政府

付费项目”以及“合作期限原则上在 10 年以上”等，但指

南在界定适宜采用 PPP 模式的范围时，未涉及以上内容。作为新出台的关于 PPP 模式的政策规范，为避免出现新旧规范的冲突，建议全面梳理现有政策规范，将现有政策规范中关于PPP 模式适用范围的特殊限制的内容纳入指南的内容体系中。三是指南中应明确涉及工程建设及与工程建设有关的货

 

物、服务的PPP 项目，采用招标方式选择社会资本应适用的规范。政府采购法及其实施条例将政府采购分为工程、货物和服务三种类型，但实践中对于涉及工程建设及与工程建设有关的货物、服务的PPP 项目，其选择社会资本究竟属于哪一类型的采购并未明确规定。若将此类 PPP 项目选择社会资本界定为政府采购工程，则根据政府采购法实施条例第七条的规定，若采用招标方式采购的，应适用招标投标法及其实施条例，若采用其他方式采购的，适用政府采购法及其实施条例。若将此类 PPP 项目选择社会资本界定为政府采购货物或服务，则无论采用哪种采购方式，选择社会资本均应适用政府采购法及其实施条例。实践中对通过招标方式选择社会资本应适用的法律规范存在争议，但指南中未明确 PPP 项目选择社会资本属于政府采购的具体类型，因此建议在指南中明确PPP 项目，包括涉及工程建设及与工程建设有关的货物、服务的PPP 项目，选择社会资本应被认定的政府采购类型及应适用的法律规范。四是指南中应明确通过竞争性方式选择社会资本后，若 PPP 项目涉及工程建设及与工程建设有关的货物、服务的，是否需要进行二次招标。通过竞争性方式选择社会资本后，若 PPP 项目涉及工程建设及与工程建设有关的货物、服务的，是否需要进行二次招标的问题，通常称为PPP 项目的“两标并一标”问题，允许“两标并一标” 的直接法律依据是招标投标法实施条例第九条第（三）项规定的“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”，则允许其不再进行招标，但该规

 

范将“两标并一标”限于采用招标方式的特许经营项目，是 否适用所有 PPP 项目存在疑问。现有政策规范中，财金 90 号文规定了“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的 PPP 项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。为避免出现新旧规范的冲突，建议在指南中明确通过竞争性方式选择社会资本后，若 PPP 项目涉及工程建设及与工程建设有关的货物、服务的，是否需要进行二次招标的问题。

冯涛（法律类 上海铸达律师事务所）：关于修订 PPP

操作指南征求意见稿的建议：一是要尽量保持操作规范的连续性和稳定性。财金 113 号文是我国推广和实施政府与社会资本合作模式最基本最核心的规范性文件，是衡量以往所有PPP 是否合规的主要标准和尺度。截止目前，凡按财金 113 号文操作 PPP 项目，无论处于哪个阶段，都应当是合规的， 现修订财金 113 号文应当首先考虑保障以往规范PPP 项目在全生命周期稳定和健康的发展。尽管截止目前，还没有出台PPP 模式的统一（专门）立法，但是，2014 年制定操作指南财金 113 号文时，有一套完整的上位法律体系和党中央国务院系统的顶层设计。二是在操作指南制定根据（上位法律体系）中，不宜删除《合同法》。PPP 模式区别于政府传统投资模式的本质特征，就是有了市场主体的参与，通过市场化运作方式提高公共服务的质量和效率，扩大公共服务产品的供给。所有市场交易行为，都是通过合同（协议）完成的，

 

合同（交易）双方特别是政府方一定要牢固树立契约意识， PPP 项目的健康发展，自始至终离不开契约精神。《预算法》主要针对的是政府传统投资项目，只能在合同法的统一协调和配合，才能制定出有效解决 PPP 模式全生命周期各种问题的操作指南。所以，在操作指南制定根据（上位法律体系） 中不能把《合同法》删除，而且要放在《预算法》之前，因为一个是基本法律，一个是一般法律，《合同法》同样强调保护社会公共利益。三是在保持操作规范连续性和稳定性的前提下，考虑与财金 113 号文之后五年来重要资管新规的协调和对接。特别是近期出台的《政府投资条例》、发改投资规 1098 号文、财金 10 号文等，减少和避免与法律法规、部门规章之间以及规范性文件相互之间的矛盾和冲突，使相关工作人员在操作实践中不再困惑。当然，如果新规对以往市场主体的权益有限制或减损，应当不溯及既往。毕竟，产权保护是党中央统一、全面的部署，也是法治政府建设的基本要求。在此前提下，才能完善和落实 PPP 模式参与各方以及社会公共利益的法律救济的制度。畅通并保障仲裁、民事诉讼和行政复议、行政诉讼的渠道和机制，有了法律的指引、警示和切实保护，才能维护市场主体和社会公众的合法权益，促进 PPP 模式长期的、可持续性健康发展。

薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）：一是“本

级政府为实际控制人的企业不得作为社会资本参与本级PPP 项目”的规定特别好，本级政府控股的企业参与本级 PPP 项目存在对其他社会资本不公的可能性。很多专家提出政府为

 

实际控制人的规定不明确，我的理解政府方股权超过 50就是实际控制人。二是“项目实施机构可面向社会资本和金融机构开展市场测试”问题，市场测试一定要像公开招标一样， 在国家指定的媒体上发布公告，所有潜在投标人都可以公平参与市场测试，如果只向个别社会资本发出邀请就会导致不公平，还可能存在串通招投标的嫌疑。 三是 PPP 项目采购依据政府采购法体系比较好，避免很多项目适用招投标法体系，导致采购环节适用法律不统一。四是采购方式包括竞争性谈判不合适，竞争性谈判采用的是最低价评标法，一般是政府采购货物或简单的服务项目时采用， 而 PPP 项目比较复杂，应采用综合评标法，故 PPP 项目采购应将竞争性谈判方式予以排除。五是“在组建项目公司前增加、变更或在存在两名（含）以上财务投资人的情况下减少财务投资人”的规定不合法。根据采购法体系的规定，资格预审后联合体成员不得变更。若在组建项目公司前可以增加、变更财务投资人就推翻了采购结果，与上位法冲突。在项目公司成立时， 所有联合体成员必须要作为项目公司的股东，非联合体成员不得作为项目公司的股东，否则对其他投标人都是不公平的。六是“合同条款原则上不得变更”违反合同法，项目经过采购签署合同后，合同的履行就应该适用合同法，PPP 项目在实际履行过程中情况变化很大，合同只要经过双方协商一致，在不违反法律规定的情况下，可以根据实际履行情况进行变更或补充。

谭臻（法律类 北京圣伟律师事务所）：一是应当增加

 

《民法总则》、《招标投标法》，目前的《政府采购法》并不能对 PPP 项目采购活动中遇到的所有问题都作出明确规定，有时还必须援引《招标投标法》及其实施条例的相关规定，譬如：PPP 项目中“两标并一标”问题的法律依据。另外，在《中华人民共和国民法典》出台之前，《合同法》中有些条款的适用规则需要援引《民法总则》的相关规定，这个问题在 PPP 项目的操作过程中同样存在。二是建议第一阶段“项目识别”和第二阶段“项目准备”宜合并为一个阶段。在 PPP 项目操作过程中，对于 PPP 项目的《PPP 项目可研报告》、项目的发起、物有所值评价和财政承受能力论证、政府实施机构的组建和《PPP 项目实施方案》的编制等各个工作环节严格的时间节点很难明确界定，而且上述诸环节的修改调整，必然导致相关工作环节的调整变化，为了使PPP 项目前期工作的实施更加顺畅，建议将“项目识别”和第二阶段“项目准备”合并为一个阶段。三是关于 PPP 项目公司组建之前变更财务投资人的问题。实践中，社会资本和政府方出资代表在组建 PPP 项目公司之前，常常出现财务投资人发生变化的情形，对此不能都一概认定为违反法律规定。如果PPP 项目的采购方式是采取竞争性磋商或单一来源采购等非公开招标方式，社会资本和政府方出资代表在组建 PPP 项目公司之前，都同意变更财务投资人的，则并不违反《政府采购法》和《招标投标法》。对于这种情形，建议在《PPP 操作指南》“项目执行”这一章节中予以体现，以免实际操作工作中出现不必要的困惑。

 

彭润中（学术类 上海国家会计学院）：作为指导政府

和社会资本合作模式的操作指南，相关规定和过程要求等应尽可能细化，缩小各相关方自主裁量空间，以利于规范PPP 项目的运作及提高项目绩效的可比性。建议：一是操作指南尽可能与近年来财政部等部门出台的有关PPP 的政策或规章内容相衔接。2014 版操作指南颁布后，各地在实践中出现过一些由于后期有关政策不一致导致的问题。由于PPP 法或PPP 条例尚未出台，修订指南是还应考虑与之的衔接。二是操作指南的项目准备阶段涉及物有所值评估和财政承受能力论证，执行和移交阶段涉及绩效管理（评价）等，这些构成了PPP 项目规范运作的完整体系文件，因此操作指南修订时能否同步考虑以上管理文件的修订与对接。三是关于对 PPP 合同的要求，建议制定标准化合同文本。四是关于实施方案编制，建议另行出台编制指南，对关键性指标或规定如折现率、 敏感性分析等，做出具体要求。五是与操作指南修订同步修订并颁布物有所值评估和财承能力论证操作指南。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：此次操作指南修订

稿应把握重点应坚持问题导向，针对前几年 PPP 项目运作情况和存在的突出问题，进行修改完善，主要应关注以下几个方面：一是关于流程问题。目前，各方面普遍反映 PPP 项目前期工作耗时太长，与地方政府的要求有一定的差距。因此， 我们要在流程上再简化，效率上再提升。个人不赞成两次入库的办法（储备库、管理库），这样会更费时，也无实际意义。对“两评一案”工作总的时间应规定不超过两个月，入

 

库时间不超过一个月，招标时间不超过一个半月，这样，完成社会资本的招标控制在四个半月以内，基本上能够做到项目当年发起、当年入库、当年开工建设的目标。二是关于联合体参与投标问题。从前期的实践情况看，联合体参与投标的数量不少，PPP 项目的核心理念是全生命周期合作，因此， 联合体投标是PPP 项目的主要特征。由于目前，缺乏联合体投标的相关规定，实际操作过程中出现不少问题，因此，在指南中进行规范是必要的。如投标前必须签订联合体协议， 明确各自的权力义务，联合体成员必须入股，参与签订PPP 合同，牵头的联合体成员不得提前退出等。三是关于社会资本退出问题。PPP 项目是全生命周期的合作项目，社会资本来投标时应该是有备而来。因此，个人认为在合作期内除天灾人祸以外的情况，社会资本是不允许退出的，这一点应该在指南中明确。四是关于绩效管理问题。绩效管理是 PPP 项目的生命线，修订后的指南应突出项目的绩效管理，在方案的内容中应有绩效管理单独内容和要求。五是关于项目立项手续与两评一案的关系。个人认为PPP 项目在开展两评一案之前，应完成项目立项的全部程序，包括立项审批（备案）、 环评、规划、土地等手续。在此基础上开展 PPP 模式的相关程序。除立项审批外，其他程序也可交叉进行。

盛峰（政策类 河北省财政厅政府和社会资本合作管理

处）：结合我省实际，对修订操作指南过程中需要解决的核心的现实问题，建议如下：一是明确项目立项与PPP 运作关系。没有审批后的项目建设内容、技术指标等内容，项目实

 

施机构编制 PPP 项目实施方案缺少依据。PPP 运作受立项在后的后置审批影响，难以顺利开展工作。二是明确项目入库阶段要求。项目实施方案未经论证和政府审核同意即先行入库，后期实施中可能修改内容较多，甚至存在退库的风险。社会资本面对不确定的核心边界条件，投资决策困难，推介效果不佳。三是合理简化审批程序。如 PPP 项目合同审批， 按 PPP 项目实施流程，政府要对包括“PPP 项目合同应载明事项”在内的项目实施方案进行审批，在合同谈判后、签订前也要进行审批，为简化项目流程，提高效率，由项目实施机构审核项目合同草案是否与实施方案一致即可。四是明确中标人的界定和具体职责。建议明确“财务投资人”的界定和具体职责，避免社会资本绕过公开的政府采购程序实施项目，给项目运作带来风险。五是增加绩效评价相关要求。按效付费机制是PPP 模式的核心理念，建议增加 PPP 项目绩效管理要求，具体绩效管理办法可另行制定。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：在修订

操作指南过程中需要解决的核心现实问题及相关建议如下： 一是关于PPP 项目列入全国PPP 综合信息平台储备清单及管理局库事宜。建议统一明确入库标准和要求，并进行公示。PPP 项目可进可退，不以入库为背书，入库标准和要求应简明扼要，并由实施机构和第三方中介机构承担最终质量责 任，改变当前由入库评审专家(或第三方中介机构)决策却不承担责任的弊病，避免形成权力“寻租”。二是关于项目执行阶段由于规划调整，投资金额增减，实施内容变化等因素

 

导致实质性变更原实施方案内容的情况。建议明确在执行阶段,发生变动之时,应首先根据国家相关建设法律要求调整建设手续。并据此在项目最终验收之后，调整实施方案和物有所值评价报告，并履行相关审批程序。相关变更导致财政支出责任发生变化或财政支出责任承担主体变更的，相应财政部门应调整财政承受能力论证报告。调整后的文件应及时上传综合信息平台，并更新相关信息。三是关于绩效考核事宜。建议建立PPP 项目全生命周期绩效考核体系。绩效考核指标设立与考核等应结合行业特点，项目实际情况，PPP 相关要求等具体制订分行业、分领域、分层次的绩效考核体系。PPP 项目全生命周期绩效考核应由实施机构牵头开展，涉及到预算绩效考核应由相关财政部门依法实施。四是关于 14 万亿 PPP 项目资产盘活流动事宜。据全国PPP 综合信息平台项目管理库 2019 年第三季度报，自 2014 年以来PPP 项目累计投资额 14.1 万亿元，项目数 9249 个。这也是全世界最大的 PPP 市场。如何让资产流动，进一步提升项目价值和资金使用效率，建议 PPP 项目在条件成熟之时可以开展再融资， 允许进行合法股权转让，资产重组，以及资产证券化等活动。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：财金 113 号文对于PPP 项目规范发展起到了重要作用，根据征求意见稿，结合自身工作实际，提几点建议供参 考：一是对于原有操作指引中的 519 流程，征求意见稿修改

为三个阶段，但目前的信息管理库平台公示信息等都按照 5 个阶段来处理，同时修改后，实质内容也并无多大变化，尤

 

其是执行移交合并到一起后，本来建设阶段、运营阶段、移交阶段都很清晰，合并后并未得到提升，尤其是移交过程， 不同类型项目，涉及到移交内容、税费、移交流程操作，也会有很大的不同，建议保留 519 流程，保持政策连贯性比较好。二是建议指引中，对PPP 项目入库审核标准，结合前期颁发的财办金 92 号文、财金 10 号文的有关要求，进一步明确标准，便于各地掌握操作。目前入库审核，各省市标准尺度掌握不一，有的省是是委托公司进行审核，有的省是委托某些协会组织专家进行审核，但某些专家对政策掌握的尺度不一，导致项目审核宽严不一，颇有“此山是我开，此树是我栽，要想能入库，一切照我来”的意思，有的变相成了一些公司、专家寻租工具，如某些专家对于污水、供热项目， 一定要求可用性付费 30挂钩，不挂钩不得入库，让人苦笑不得。同时建议指引中要明确 PPP 项目入库应具备的材料标准，如财办金 92 号文、财金 10 号文要求入库必须先立项， 而征求意见稿是后立项，这样会造成执行中的混乱，建议能够统一。三是建议结合指引的修定，对于财金 21 号文和财

金 167 号文的财承论证和物有所值评价也进行修订，以解决

目前可批性论证的现象，比如公共预算支出增长率的问题、实际没有超过 10，但政府实际的具备的支付能力、目前专项债等其他政策工具与 PPP 结合后财政承受能力分析的问题，建议财承标准与金融机构评审尺度相一致，以确保项目可融资性，避免 PPP 项目库成为项目的堰塞湖，因为工作不到位，项目迟迟落不了地。四是建议指引中结合绩效考核指

 

引相关要求，对于绩效考核标准指标的制定，绩效考核的实施，绩效考核结果的应用进行明晰，以便于在实践中使用， 如财办金 92 号文规定可用性付费挂钩不小于 30，财金 10 号文要求全额挂钩。五是指引中引入财务投资人的概念和在建设期转让的相关内容，也是结合目前PPP 项目落地过程中的现状，但也应注意与上位法的衔接，以避免文件出台后实施的窘境，同时目前项目操作过程中出现的问题也是先有鸡还是先有蛋的问题，很多问题是由于前期工作不到位，比如方案拍脑袋，追求项目几个月落地，未经过市场测试，社会资本没有对项目深入了解，政府决策仓促，导致后期一直打补丁，但是哪些补丁是合适的哪些补丁是不合适的需要考 量。

唐凤池（咨询类 北京大岳咨询有限责任公司）：一是

项目实施机构应做好项目前期准备工作，包括明确项目功能需求、建造标准，组织完成编制可行性研究报告。可行性研究报告编制深度应符合相关规定，具备相对应的方案设计。对于不适合由投资人主导设计的大型复杂项目（如体育馆 等），实施机构应组织完成初步设计，甚至扩初设计。前期准备工作作为“两评一案”编制的前置条件。二是对于一些类型项目，多种工艺均能实现项目产出、适宜由投资人来主导设计的，这类项目招标时应允许投资人进行优化设计，经过评标委员会评审，优化设计合格的投资人投标报价方为有效投标报价。三是原则上，联合体的牵头人应为承担项目建设、运营责任的成员，财务投资人不能作为联合体牵头人。

 

组建项目公司时，经过政府方同意，财务投资人可以变更， 联合体牵头人不得变更。四是项目公司应建立科学的建设、运营管理体系，建立健全现代企业制度，并建立向实施机构等相关部门定期报告建设、运营情况的机制，便于实施机构的科学监管。

刘海春（咨询类 四川省迅达工程咨询监理有限公司）：

一是入库审核应贯彻放管服，事前只定原则例如一般公共预算支出比例等参数，以事中事后监管代替入库审核，提高行政效率。二是明确可研与方案的时间顺序，如果方案及两评确定后提供可研，流程上易反复，部门配合上会相互影响， 建议明确基于可研编制方案，基于方案进行评价，为防隐债， 对实际投资超方案明确调整程序及要求。三是对财务投资人投标主体进行规范，从有利项目推进的角度引入股权变更机制，减少因财务投资人原因造成项目烂尾或项目重新采购。

宋雅琴（咨询类 北京大岳咨询有限责任公司）：对于

财金 113 号文的修订稿，我觉得已经有很大的进步意义，一方面通过严格限制地方国企的参与打消地方政府做伪竞争 的项目，当然地方政府实控的上市公司还是建议予以豁免。另一方面有给予合理的市场化投融资手段合理的空间，例如对财务投资人的相关规定，当然相关的担保条款还值得商 榷。个人觉得，下一步要扫清 PPP 的运作障碍，恐怕要更多触及跨部门的制度协调问题，必须通过立法或跨部门联合出文来解决。比如，PPP 项目公司能不能成为划拨用地的主体

（目前很难），在无法获得土地权证的情况下项目公司能否

 

办理施工许可证（目前很难），在无法办理施工许可证的情况下能否成为施工合同的发包方，行业主管部门关于竣工验收（有的行业存量项目几乎都没有做竣工验收）的行业惯例能否与PPP 的逻辑相容，等等。这些问题都需要相关部门的理解和支持，才能形成专门服务于PPP 这种模式的规则。实际上，上述问题在政府投资项目中都普遍存在，但在没有市场主体介入的情况下，问题都被掩盖或漠视了（做 TOT 项目就知道，政府投资项目前期手续完备、权证俱全的很少）， PPP 的较真把这些问题都带了出来，如果没有顶层制度设计， 就只能靠地方政府一事一议的去解决，这将耗费巨大的成本。所以，财金 113 号文基本解决了财政层面能解决的关键问题，下一步要靠财政整合其他部委的力量，推动 PPP 改革往纵深推进。

王勇（咨询类 国信招标集团股份有限公司）：一是应

细化“政府作为实际控制人的企业”问题。操作指南修订稿中本级政府为实际控制人的企业不得作为社会资本参与本 级 PPP 项目。这里的本级政府作为实际控制人的企业是指直接控制还是间接控制，地方国有企业控股的子公司（如上市公司）是否具有资格？此处是否和国办发 42 号文相关规定冲突？即“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会

 

资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关 系”。二是应解决履约真空期问题。中标通知书发出后投标保证金退还投标人（含中标社会资本）。中标社会资本与政 府协商并签署PPP 合同，组建项目公司，开展项目融资。项目融资到位后，项目真正进入实施状态。在实践中，从退还投标保证金到缴纳履约保证金，存在一个较长时间。许多中 标社会资本在融资压力大的情况下，拖延甚至无缴纳履约保证金。这种情形导致政府十分被动，即使解决合作关系，但 又需要重新履行采购程序，时间成本相当高昂。操作指南修订稿是否可以明确履约保证金缴纳时点。

丘开浪（财务类 厦门市大学资产评估土地房地产估价

有限责任公司）：关于修订操作指南，补充一点建议：建议重视 PPP 项目全生命周期定量评价指标的运用。全生命周期整合及全生命周期绩效管理是 PPP 理念的重要组成部分。应避免前期的实施方案、评价论证与绩效评价之间相脱节。对PPP 项目进行定量评价应覆盖于实施方案制定、合同体系制定、绩效监测、支付评审、项目风险再分配、项目调价、合 同变更、项目中期评估以及项目绩效评价等 PPP 项目全生命周期中。比如，可选取物有所值量值、项目资本金内含报酬率和项目收益权价值这三个指标，作为 PPP 项目全生命周期的定量评价指标。

满莉（学术类 深圳铁汉生态环境股份有限公司）：个

人认为 PPP 不是管理程序上的问题，PPP 的核心在于解决企业替政府承担了负债，却得不到风险控制措施和保障，一旦

 

融资放款成功，政府完全占据了主导，可以用各种所谓的合法手段来推迟支付或根本不进入支付期，谁来管政府各种形式的赖账才是问题，这是导致市场对这个模式失去信心的根本原因。建议增加一个让各 PPP 项目的业主单位也就是政府出一份资金支付保障的详细方案，代替财评，讲清楚支付计划，及支付出现问题时采取发债、专项转移支付等补救手段 来确保履约，由省级财政（甚至中央财政）背书，并且负连 带责任。

郑大卫（财务类 上海浦东发展银行）：根据征求意见

稿理解：因涉及政府、项目公司（社会资本）严重违约，危害公共利益导致合同提前终止的，项目公司（社会资本）无法得到合理补偿。个人认为，虽这类情况发生概率很小，但是没有补偿是不太合理，应该是合理补偿中扣除相应的责任人赔款或处罚金。否则社会资本可能前期投入全部打水漂， 金融机构是最大出资方，就成为最大受害者，影响金融机构投资 PPP 积极性。另外，涉及有限追索项目融资（央企一般不担保）的，金融机构会比较关注提前终止的补偿。如果社会资本方担保的，更强调担保企业实力，对提前终止的补偿相对弱化。

王守清（学术类 清华大学）：投资者违约时的基本原

则是：政府只补偿投资者成本，不给利润，还要扣减赔款并处罚金；给金融机构介入权。最不利的结果是投资者的大部分资本金打水漂，但金融机构的贷款本金（或大部分本金） 能够收回但利息甚至少部分本金可能打水漂。英法通道项目

 

公司破产，最后就是投资者倒霉，金融机构行使介入权，与政府重新谈判后，大部分本金还在（我国某银行说贷款损失最多 20）。世行 PPP 合同指南（2019 版）中也有很多有关各种类似风险发生时的建议，特别是区分发达国家与发展中国家、区分不同法律体系国家、区分不同法律成熟度国家， 特别提到可融资性（对金融机构的保护），各个相关合同（PPP 合同、贷款合同、股东协议、分包合同、供应合同、产品/ 服务购买合同、担保合同等）之间的协调与匹配，但不是简单粗暴的政府提供担保，值得学习和参考。另外，银行还可以寻求投资者的其它增信，也不是仅限于政府对投资者的补偿，故需要有判断与评估行业趋势、投资主体能力、政府支持和信用、项目现金流、法律合同等以项目融资为主导的能力。

崔志娟（学术类 北京国家会计学院）：PPP 项目在整个

流程中关键是前端采购时采购指标的设定，采购约定与未来项目支付相关，建议按照绩效考核的方式列示出采购标准， 以引导市场行为。另外，关于实际支付资金时列入预算和财务报告的约定，需要考虑两个问题：一是预算管理向中长期发展。二是财务报告的性能，其自身主要确认资产、负债和净资产等要素，财政支出责任属于预算报告管理事项。因而， 建议财政支出责任应当及时纳入三年滚动预算和年度预算， 至于综合财务报告不会与财政支出责任直接相关，只是减少国库资金问题。

颜立群（财务类 龙元建设集团股份有限公司）：核心

 

建议提一个：要把政府的付费或者说政府的补贴和隐性债务划分清楚。