社会资本尤其是民营企业在参与PPP 项目过程中遇到了哪些现金流问题？有哪些相关建议？

一、热点关注

满莉（学术类 深圳铁汉生态环境股份有限公司）：社会资本尤其是民营企业在参与PPP 项目过程中遇到了哪些现金流问题？有哪些相关建议？

二、交流实录

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

社会资本尤其是民营企业在PPP 项目的不同阶段会遇到不同的现金流问题。首先是建设期融资难和垫资施工等问题。一是作为社会资本的民营企业，相比于国有企业，在项目融资上存在先天性的劣势。二是 PPP 项目融资审批流程冗长，对于部分前期工作不成熟的项目更是如此。三是项目建设投资常包含一定比例的征拆迁补偿费，项目启动即需支付，此外政府方对项目工期又要求较高，工程进度款支付压力大。因 此，实践中常常会导致社会资本不得不采取股东借款、垫资 施工等方式解决建设资金缺口，对其现金流造成影响。其次 是运营期前期收入不足与还本付息的矛盾。从项目公司现金流入来看，对于采取使用者付费回报机制的项目，运营期初 市场需求量不足，使用者付费收入有限；对于政府付费或可 行性缺口补助类项目，项目公司在整个运营期内的收入曲线往往又呈现“前少后多”或“等额年金”的模式（与政府付 费模型有关），即运营期初同样可能面临收入不足问题。而

 

从现金流出来看，提供贷款的金融机构通常会要求项目公司采取等额本金或等额本息方式还本付息，项目公司在运营期初承担的贷款偿付压力最高。因此，该种现金流入和流出的不匹配，也可能导致项目公司存在资金缺口，需要社会资本股东给予流动性支持。最后是运营期后期的资本金沉淀问 题。我国的固定资产投资项目实行项目资本金制度，目前实 践中，部分行业（如轨道交通）PPP 项目总投资额动辄数十亿上百亿，项目资本金比例则高达 40、50 ，导致建设期需投入的项目资本金数额极高。按照规定，项目资本金必须通过非债务性方式投资于项目，因此实践中主要是采取注册资本（实收资本）和资本公积方式投入。而随着项目的逐渐运营，项目公司在后期将会通过计提折旧等方式产生大量的资金沉淀，但受制于 PPP 项目中各种退出路径下所存在的现实障碍，社会资本往往又无法通过合法合规而又简单高效的方式收回该部分沉淀资金，一方面对社会资本的现金流造成极大影响，另一方面也严重降低了资金的利用效率。

相关建议如下：一是建议政府方应当合理规划项目实施

进度，加强 PPP 项目的前期工作以及配套保障措施，确保项目的成熟度。此外，在进行政府付费/补助模式设计等安排 时，也应本着“风险共担”的原则，不宜过度地向社会资本 转移项目风险。二是建议从社会资本角度，也应当加强投资分析能力，提前做好对项目现金流的测算工作，合理安排项 目建设投资计划和落实投融资需求，预防出现资金错配风 险，并做好相应的风险应对措施。三是建议对重大、公益性

 

的项目可考虑适当降低项目最低资本金的比例，并针对PPP 项目并非“永续经营”的特点，在确保不加大项目投融资风 险的前提下，探索真正合适PPP 项目的资本金制度。四是建议结合PPP 项目特点，完善社会资本的退出机制和投资回报取得方式，设置多元化、可操作的路径，保障社会资本的合 法权益，提高社会资本的投资积极性。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山

东分公司）：PPP 项目现金流目前看主要包括建设期现金流和运营期现金流两部分。其中，建设期现金流主要与资本金、 融资资金有关。关于项目资本金，根据财办金 92 号文、财

金 54 号文、财金 10 号文的要求，政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规 定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本 金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任 的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。资本金现金流的问题突出表现在：一是近几年来单体 PPP 项目总投资额逐渐增多。体量大的PPP 项目增加了社会资本自有资金充当资本金的压力，而资金较为薄弱的民营资本更是底气不足。全国 PPP 综合信息平台项目管理库 2019 年三季度报民资背景落地项

目、投资额分别占所有落地项目的 43.5和 32.6，相关数据完全反映了市场状况。二是项目资本金政府方出资比例过低，社会资本出资责任较重。了解到 PPP 项目中社会资本方的资本金占比一般为 90，地方政府为 10的较为普遍。也

有个别极端现象，即政府股权比例不足1 或1 元股份的情况。

 

地方政府少出资、不出资有其自身的考量，但无形中提高了社会资本出资的要求。三是社会资本联合金融机构通过资管产品对PPP 项目资本金融资共同组建SPV 公司曾经是比较推崇的资本金融资模式，资管新规及财办金 92 号文的出台， 限制压缩了金融机构资产管理业务投资资本金和项目贷款 的通道业务。

关于融资资金，除资管新规的限制外，影响融资资金的主要因素还包括：一是金融机构融资渠道仍待完善。PPP 实施以来，国家有关部门陆续出台了若干金融支持 PPP 的政策。包括：开发性金融支持政府和社会资本合作、推进 PPP 项目资产证券化、保险资金投资 PPP 项目、PPP 引导基金及产业基金支持 PPP 项目等，实操中各政策的落实情况不甚理想， 许多环节还存在较大的阻碍，金融机构对于 PPP 项目的信心仍待加强。因此 PPP 项目多渠道融资发生困难，仅仅通过传统的银行贷款融资模式也受到资产质押、企业担保等条件限制，进度缓慢成本增加。二是企业关联方借款发生困难。许多 PPP 项目在签约时均要求社会资本方提供融资义务，在融资不到位的情况下要求使用母公司担保或借款以完成融资义务。随着国务院国资委加强 PPP 业务风险管控的文件出台， 提高了央企投资 PPP 项目门槛及要求，项目融资担保较难通过审核。而民营企业实力较为薄弱，杠杆率居高不下，资金周转困难，盲目投资 PPP 项目造成资金链断裂事件已经发生。

运营期现金流主要与使用者付费、政府付费及可行性缺

口补助有关。其中，使用者付费项目主要是公用事业项目、

 

公益性项目和准经营项目。一是公用事业项目，如污水处理、 市政供水、供气、供热、供电、收费公路、地下综合管廊等项目收费多数由政府定价，受规模化影响项目运营初期现金流容易发生不足，导致经营困难。二是公益性项目，如医疗、 康养等项目收费具有公益性，严格限制其高收费、高收益， 在运营开展较好的情况下，加之政策的支持，现金流相对稳定。三是准经营项目，如文体场馆、产业园区、文化旅游等项目，受项目定位、市场、运营能力等因素左右较大，容易发生现金流不足，造成经营困难。关于政府付费及可行性缺口补助项目的现金流，一般情况下会有现金流保障。发生现金流困难的主要原因有：一是项目公司运营状况不佳，绩效考核不达标，政府方按规定停止或少予补助，影响了项目公司现金流。二是在可行性缺口补助的情况下，对使用者付费预估不足，无法达到资金平衡，形成运营资金缺口。三是社会资本对投资估计不足，盲目乐观，在项目谈判时没有进行科学收益测算，导致项目运营初期现金流入不足以弥补现金流出，造成资金困难。

相关建议。一是适当增加政府方在项目公司资本金比

例，缓解社会资本资本金支出压力。既有利于控制项目成本， 也有利于对 PPP 项目起到增信作用。二是研发 PPP 项目金融产品，在政策引导、市场调控、风险防范的基础上，发挥金融机构在 PPP 项目融资中的重要作用。三是项目公司要加强自身运营能力，要懂经营、善经营，通过项目自身造血功能， 提升项目收益水平。四是社会资本在项目投资时，要做好项

 

目现金流测算，重点关注总投资报酬率及资本金报酬率的同时，更要测算运营初期的净现金流入。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

由于近几年国家 PPP 政策的调整，严格地方政府债务管理， 金融市场去杠杆等导致PPP 项目在现金流方面遇到了投资落地难、融资难、运营难等问题，我们应当充分正视 PPP 项目社会资本尤其是民营资本存在着上述问题，并加以认真研究解决，才能够保障 PPP 事业的健康的发展。首先在 PPP 项目投资落地方面，某些地方政府为了规避国家对 PPP 项目政府支出责任的限制，对PPP 项目采用不恰当的项目打包平衡， 虚列项目中的使用者付费收入满足项目平衡，为了减少现任政府支出责任而在财务测算付费方面采用先低后高、减少政府初期付费等手段导致PPP 项目现金流收入与实际项目支出不对应，产生现金流收入与项目实际支出不匹配的问题。很多项目在社会资本方中标以后，由于中标现金流条件不符合金融机构的贷款条件而没法融到项目所需资金，社会资本不敢或拒绝与地方政府签订合同，导致项目落地难。其次在 PPP 运行方面，一方面由于某些项目策划时，就存在着现金流不匹配问题，落下项目先天疾病问题，导致项目运营难。另一方面由于我国现行金融信贷政策的贷款期限、贷款种类、贷款利息等与 PPP 项目的低收益、长期性不匹配导致项目运营困难。另外，由于个别政府履约能力差，不诚信等不能按照PPP 合同约定按期付费，造成现金流不足，导致运营困难。更有特殊地，由于 PPP 项目融资难，导致有些社会资本方在

 

PPP 项目中使用了短拆资金充当项目资本金和流动资金等， 而这些资金需要短期内从项目中撤出，导致 PPP 项目因被“抽血”而运营困难等。最后在 PPP 融资方面，由于国家 PPP、政府债、金融等政策的调整和改变，导致融资环境发生巨大变化，影响 PPP 项目的融资，比如：有些 PPP 项目是国家项目库入库项目，有些甚至是示范项目，但是因违规被清库， 类似情况导致银行等金融机构对 PPP 项目贷款风险增加，一定程度上影响了 PPP 项目贷款积极性。再比如：在国家力推PPP 开始阶段，金融机构对 PPP 项目贷款的积极性非常高， 国家对PPP 项目规范以后，金融机构对 PPP 项目贷款审批条件明显提高，发放规模明显减少。再比如：银行贷款的期限通常是短期和中期贷款，与 PPP 项目 30 年、20 年等这样的期限不匹配，利率也明显高于政府债券、企业债券、主权贷款等公益性投资的贷款利率，对企业的运营和成本影响造成了很大影响。

建议：一是加强PPP 项目法律、政策的顶层设计，保持

PPP 政策的长期性和稳定性，政策的稳定预期对 PPP 项目的合规性、稳定性、可融资性、持续发展性都具有重要影响。二是制定 PPP 项目金融支持政策，要保障金融机构能够制定和推出与 PPP 项目长期稳定低收益等特点相匹配的金融产品。PPP 项目属于公益性项目，如果用商业贷款来完成公益性项目，必然增加公益性项目成本。从而从根本上损害公共利益。所以，应把 PPP 项目贷款列为公益性贷款，从利率等方面给与优惠并重点保障。三是建立诚信政府，提高政府的

 

履约能力，严格项目质量，特别是打包项目和可行性缺口性补助项目，使用者付费项目，要准确识别项目收益，防止项目的先天不足。四是要建立政府债券和 PPP 项目互通机制， 允许政府债券资金可以作为 PPP 项目政府方的资本金与出资，一般债券允许作为 PPP 项目政府付费来源。五是要严格财承评价，地方政府推出PPP 项目要量力而行，防止出现项目的野蛮增长与政府财政增长能力不匹配的问题。

李成林（法律类 建纬律师事务所）：问题：一是 PPP

项目与其他施工合同的区别主要是没有预付款，需要融资、投资。此合同条件的问题：融资途径少，融资成本高。二是PPP 项目的投资期限长，BT 项目一般 3 年左右在项目建成后即可回款或政府担保，风险小。而PPP 项目需要在项目建成后，运营期后方可支付部分款项，又无担保，回款风险大。三是政策变化过大，过快，导致项目出库或被清库，项目既面临融资中断，无法再融资，又面临融资合同的提前解除， 需要还款等不利局面。四是绩效考核，尤其是行政方式的考核，与招标文件和合同不一致的考核，使艰难的融资环境雪上加霜。在民营企业收回投资的希望比较小的情况下，PPP 项目的风险进一步加大，直接导致金融机构停贷，正常项目融资途径关闭。五是在正当融资无门的情况下，有些企业不得不借高利贷，或对赌的方式融资，在回款无望的情况下， 濒临破产和诉讼，处境艰难。六是政府政策变化后，许多项目被迫停工，导致项目的前期投入无法回收，又需要支付采购款、机具费，停工期间的照管成本等。七是 PPP 项目政府

 

审计的不正当使用，使 PPP 项目的总投入和回报不稳定，进一步加剧了 PPP 项目现金流的风险。有的 PPP 项目的EPC 总包合同规定固定总价不变，但项目竣工审计时，政府审计时却坚持打开 EPC 合同进行审计。如果价格低于固定总价，按低价计算。如果高于固定总价，则高出部分不予补偿。这种做法是有悖诚信的违约行为。八是目前的 PPP 项目多为政府公益项目，取决于地方政府的财政收入，项目缺少运营收入。 在地方政府收入下降，支出能力有限的情况下，PPP 项目的回报不稳定。九是有些地方政府的诚信问题仍比较严重，有些项目被随意解约，提前解除的现象仍然存在，这些行为加重了投资回报的风险。

针对上述问题，建议：一是稳政策，注意政策的稳定和

相互衔接。二是新政策应明确规定没有朔及力，注意新的政策和文件与合同、招标文件的关系，新政策、新规定不应改变原合同和招标条件。三是新政策出台前，应提前征集并听取意见，给社会资本合理的预期。四是绩效考核必须严格按照招标条件和合同约定办事，绩效考核不应与合同矛盾。五是政府审计也应按合同约定办事，不应以行政程序审计取代民事合同的约定。六是坚持诚信原则，禁止各种违背诚信的行为。七是政府方与社会资本方发生分歧，应按照合同给予社会资本救济的途径，而不应以简单的行政手段代替法律。八是 PPP 项目的周期长，风险大，建议完善纠纷解决机制。双方在履行中的分歧采取应采取协商、专家、调解、诉讼或仲裁的方式解决。可以出台协商、调解和专家的解决规则和

 

工作机制，使纠纷解决有规可循。

段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：遇到的现金流问题：首先是项目资本金的筹集压力较大。项目资本

金要求比例高、政府方股权占比低，社会资本方资本金筹集压力大。一是由于资本金投入巨大，大多数社会资本方不能、 不愿全部以自有资金投入一个项目，大多数需要引入外部投资者进行股权合作，但因 PPP 项目期限长、回报低等原因， 以股权融资方式引入外部投资者难度很大。二是目前资本金外部融资大都采用固定期限、固定回报、按季付息的财务投资人方式，社会资本方需要通过二次融资、差额补足的方式支付财务投资人的本金及约定回报。三是有的项目要求项目公司注册资本额度大，甚至要求等于项目资本金，盈余公积和注册资本金长期大量沉淀在项目公司，不利于社会资本的再投资。其次是债权融资难、还本付息压力大。一是债权权融资谈判需要较长的周期去磋商、对接，贷款银行风控要求高、审贷期限长，有的金融机构要求全部资本金投入到位后才能发放项目贷款，而项目开工普遍要求急，前期所需资金大都全部需要以资本金先期投入，在加大社会资本资本金筹资压力的同时，项目施工存在垫资、拖欠、甚至资金断链、停工的情况。二是贷款银行要求的还本付息节奏不匹配项目经营性现金流，大都数商业银行普遍要求在 15 年以内、每年大致均衡还本付息，但 PPP 项目的经营性现金流往往存在前少后多的情况，很难在运营前 15 年每年能够覆盖本息偿还要求，需要以项目公司申请短期贷款或社会资本（股东）

 

提供差额补足去偿还长期贷款本息。最后是经营性现金流存在一定不确定性。有的项目使用者付费收费难，政府补贴各 种原因的不按期、不按额支付的情况，导致实际的经营性现 金流与预测的现金流存在一定差异，使得上述债权融资、财务投资的还本付息的资金压力进一步加大。

有关建议：首先是在设计项目实施方案、交易结构时， 要从注重收益率指标控制转为向收益率、资金平衡并重。一是平衡政府出资，运营期可行性补贴和建设期的出资（股权、 投资补助、专项债）做到每年大致平衡，必要时适当加大前期投资、补贴额度，减少后期补贴，使得项目经营性现金流能够覆盖长期贷款还本付息要求。二是合适的资本金比例和大致对等的政企股权比例，降低债权融资难度，平滑还本付息压力。三是提高项目收益率水平，吸引长期股权投资者及PPP 二级市场主体参与PPP 项目投资积极性。其次是完善 PPP 投资相关政策。一是鼓励联合体（包括财务投资人）共同投资，分散资本金筹资压力。二是引导保险资金、政策性银行向 PPP 项目提供低成本、长期限、额度大的融资资金支持。三是大幅降低PPP 项目公司注册资本要求，鼓励采用“小注册资本+大资本公积”方式投入项目资本金，减少法定盈余公积沉淀，在项目公司银行贷款还本付息完成后，允许社会资本（股东）通过合法方式、途径减资项目投入的资本金， 提高社会资本方资金应用效率。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：现金流

解决的是企业的生存问题，利润解决的是企业的发展问题。

 

利润好，只能说明企业有好的发展前景，但是如果不解决现金流的问题，就可能导致企业在发展壮大之前就死掉。因此， 社会资本尤其是民营企业在参与PPP 项目之时必须考虑商业的可行性（Commercial Viability)。而其中最重要的一项工作就是建立财务模型(Financial Model)、进行财务分析(Financial Analysis，包括现金流分析，以下同）。 从我们承接的提前终止的PPP 项目案例来看，的确有些社会资本招投标和投资决策比较仓促，财务分析工作简单粗糙，造成项目最终实施不下去的后果。而对于同时参与多个 PPP 项目的社会资本，现金流更为至关重要，否则容易造成“千里之堤毁于蚁穴”的严重后果。

建议有三：一是从当前来看，很多社会资本承接的PPP

项目进入执行阶段，财务分析工作应与项目管理直接挂钩， 由于测算数据有实际基础，所以财务分析更加复杂，但更加符合实际情况。因此，社会资本应随时更新数据，进行财务分析。稳定的现金流要覆盖 PPP 项目全生命周期，对应的 PPP 项目全生命周期的财务分析工作也必不可少。二是对于同时参与多个 PPP 项目的社会资本，不能孤立的看待、管理单独一个项目，而应站在集团资产管理、战略管理的角度，对全部 PPP 项目进行统一、全面、互为补充协调的规划管理，甚至还要考虑资产、人力、资金等资源重组、整合。例如有些承包商社会资本承接了 5、6 个停车场 PPP 项目，可以考虑在集团层面专门成立停车场运营公司，统一对所有停车场项目进行运营管理，进一步提高管理效率，节省成本，可获取

 

更多的现金流收入。三是 PPP 项目的现金流主要来自财政收入、开发性资源和使用者付费等。穿透来看，都是终端用户在付费。因此，一方面需要社会资本加大力度提升 PPP 项目运营、维护能力，加大可经营性资源的开发利用，保障现金流稳定流入。另一方面，PPP 项目的价格机制（包括费价、税价等）应进一步深化改革，在保证公共利益的同时应保证社会资本有合理的收益和适当的风险。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：问题：从现金流入

看，资本金到位不及时，民营的社会资本方资本金迟迟不到 位时有发生。有的项目因审计拖延时间长或绩效评价意见不一致，造成政府运营补贴不能按期支付，影响了项目公司现金流。贷款资金难落实，影响项目建设正常推进。尤其是民营社会资本很难从银行融资，致使部分项目搞不下去，影响了民企参与 PPP 项目的积极性。融资问题己成为PPP 项目能否持续发展的关键问题。

建议：一是拓宽政府资本金注入渠道，允许政府债资金作为 PPP 项目资本金投入。二是 PPP 项目招标时，加大对社会资本自有资金状况的审核，确保社会资本有资本金及时到位的能力。三是签订PPP 项目合同时，详细规定各方资本金到账的时间、金额及违约责任。四是建议财政部会同银保监会出台文件，对各金融机构发放 PPP 项目贷款，提出明确具体要求，切实解决 PPP 项目，特别是民营资本中标的 PPP 项目融资难问题。五是规范政府付费履约行为，严禁过度绩效， 借绩效之名，行拖欠、克扣社会资本补贴之实。

 

刘穷志（学术类 武汉大学）：社会资本参与 PPP 项目

现金流问题的对策建议，供参考：一是实现专项债与 PPP 结合。针对经济下行，专项债成为当前逆周期调控的主要经济政策之一。财政部副部长邹加怡在 2019 第五届中国 PPP 发展（融资）论坛上表示，探索 PPP 与专项债相结合。尽快出台专项债融入PPP 的政策，缓解当前 PPP 现金流紧张局面。二是建立合理的价格机制。以社会平均利润率作为定价基 础，使价格与PPP 项目成本和合理利润挂钩，形成 PPP 项目基本的、合理的现金流。三是民营企业要重视PPP 项目参与策略。要选择资产变现性较好的项目投资，还可以与央企合作参与PPP 项目。四是积极利用其他措施。保证政府付费及时足额到位，充分利用税收优惠政策，探索新的合理的商业模式等。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：目前 PPP 项目落地难，主要的原因就是融资难，尤其是 PPP 项目中现金流中存在的主要问题是：一是 PPP 项目财务测算简单粗暴，大部分仅按照财金 21 号文和等额本息方法测算，未考虑项目公司的财务生存能力，导致项目公司在开始几年现金流为负，需要社会资本母公司输血或者是再融资，导致项目公司生存困难。二是 PPP 项目在融资过程中， 融资成本偏高，与其他项目相比不具有竞争性，而在专项债等政策的挤出效应下，PPP 项目推进困难，社会资本和项目公司生存困难。三是 PPP 项目政策多变，很多项目前期策划的融资方案，在政策变更后落地困难，需要重新设计融资方

 

案。而有的项目在政策变更后，不具融资性，而政策支持力 度偏文件，执行力不足，如政企合作基金和保险资金支持的PPP 项目偏少。四是 PPP 项目在履行过程中，诚信履约信心不够，对项目预期支付和绩效考核结果的信心不足，导致履约成本高。

对于改善PPP 项目尤其是民营社会资本的现金流有如下建议：一是加强政策性支持PPP 和支持民营企业的力度，通过考核和其他措施，切实使好政策落在实处，如政企合作基金、保险资金如何支持的实施意见，对于民营企业来说，能 否提供一部分贴息等，以增强民营企业和社会资本的融资状况。二是加强PPP 项目再融资的政策性扶持，开辟 PPP 的再融资绿色通道，以改善项目公司的现金流状况，比如可借鉴专项债发行政策等。三是保持政策的稳定性和政策执行的定力，以增强项目参与方的信心，尤其是金融机构的信心，能 按项目需求投入资金，改善项目的现金流状况。四是做好项目的分类管理，对不同的项目制定差别化的政策，既保障项目实施，也要针对扶贫项目等政策性支持的项目，可以从资本金、融资，政府性引导基金等进行支持，以改善项目融资落地和项目公司的现金流状况，保证项目顺利推进。

樊林（法律类 北京市华舟律师事务所）：民营企业参

与 PPP 项目，在全周期都存在现金流的问题。主要表现在： 首先是建设期资本金筹集难，融资贷款门槛高。一是社会资本方应当量力而行，足额投入项目资本金。通常情况下民营企业通过自有资金投入方式筹集项目资本金，资金不足情况

 

下通过母公司负债、引进第三方权益性资本充实资本金。有些民营企业贪多求快求大，导致自有资金不足，也难于筹集项目资本金，导致项目停滞不前。二是项目银行贷款门槛高。 近几年由于国家 PPP、政府债、金融等政策的调整和改变， 导致融资环境发生巨大变化，国家对 PPP 项目规范以后，金融机构对 PPP 项目贷款审批条件明显提高，要求强主体，高信用等级，甚至存在所有制区别对待问题，项目贷款门槛高， 条件苛刻。大多数项目都需要股东（投资人）提供担保，而不是无追索项目贷款，社会资本方特别是民营企业投资的PPP 项目甚至无法获得贷款。

其次是运营期由于项目流动性差，难于获得长期低成本

资金支持。由于 PPP 项目融资成本高，而PPP 项目的合理利润率比较低，  大多数项目通过竞争获得的合理利润率在

5 -6 左右，导致项目流动性差，受让方的持有回报低，买家意愿不强。由于项目持续时间长，社会资本方如果发生经营不稳定性的问题，难以通过转让项目、发行 REITS 等方式退出，只能被动持有项目。如果政府付费型项目或可行性缺口补助不能落实，则必然导致项目经营困难，陷入停滞。由此蔓延传递到社会资本，则将引发银行贷款无法偿还、运营成本无力支付、股东投资无法收回的严重情形。以上问题， 在现实中已经屡屡发生。

考虑到短期内国家政策、金融机构的行为短期内难于影响和改变，我就此建议是：一是量力而行。社会资本方特别是民营企业不要贪多求大、而是要量力而行参与PPP 项目投

 

资。在资金能力、产业资源、施工/运营能力许可的情况下， 参与投资 PPP 项目。二是改变角色。民营企业要有合作意识， 与大的中央企业、上市公司、国有企业形成联盟或协作关系， 充分利用技术、管理、运营、施工、设备供应、服务提供方面的专业技术能力参与 PPP 项目，为前者投资的项目提供多层次、全方位的服务，成为 PPP 项目的“二级供应商”。民营企业要在专业领域深耕细作，在细分市场上突出优势，塑造品牌。以此获得政府、央企、上市公司的认可青睐，这方面也有众多成功的案例。必要情况下，还可以对民营企业实行“混合所有制”改造，获得国有企业的资本加持，增强其投资经营能力。三是制度建设。国家关于PPP 项目交易的市场要加快建设，社会资本方要有正常的退出机制。有进有退的机制形成后，社会资本方才能积极参与项目，并能择机退出。否则只有背水一战。此种情况对社会资本方来说投资风险太大，对政府来说项目失败将导致基础设施和公共服务初衷无法实现，社会成本将成倍增加，因此，加快 PPP 项目流动/退出机制建设非常紧迫。

满莉（学术类 深圳铁汉生态环境股份有限公司）：社

会资本尤其民营企业参与 PPP 项目遇到如下的问题。一是地方履约意识淡薄。由于政府的缘故，未及时工程验收，工程 不能及时回款，一拖再拖，给社会资本方现金流带来很大风险隐患。二是在 PPP 顶层制度设计上，要求社会资本金占比太高，相当于把政府负债集中在几十家社会资本方。三是 PPP 期限太长，资金和项目错配，决定了PPP 项目融资难。四是

 

专项债及 EPC 模式对PPP 社会资本而言，越来越不利，造成政府及社会资本参与PPP 的热情下降。

根据我们目前项目情况，提一些建议：对确实无法继续合作的PPP 项目，双方终止合作时，由于无第三方调解机构， 造成双方不得不走诉讼程序，时间及资金成本都极其高昂， 建议政府相关部门设立第三方调解机构，给予确需终止的PPP 项目合理的救济途径。

郑大卫（财务类 上海浦东发展银行）：现金流就是 PPP

的生命线，也是社会资本能否提供可持续服务、项目公司能否持续运营的核心。影响项目的现金流，涉及政府付费履约能力、使用者付费（特别是包干项目）可行性、风险分配安排合理性、绩效考核等等，相关内容大部分在 PPP 合同里， 所以投资 PPP，签好合同是关键。项目融资的前提是可还款现金流能够覆盖项目本息，原本息偿债保证比达到 120，且金融机构需针对相关因子开展敏感性分析，才能有效论证项目抗风险能力。社会资本和金融机构针对项目不仅要事先算账，光有盈余还不够，要保证现金流不能断，关键是理性投资不能忘。

颜立群（财务类 龙元建设集团股份有限公司）：现在

对于民企的支持也最多是呐喊助威，实质性的结果就是经历过去两年很多民企因为现金流出问题之后，金融机构今年更加谨慎，很多不成文的规定，就是民企的项目谨慎再谨慎。积极点说，就是我们民企迫切迫切需要一个健康的政策环 境，可预期可持续的稳定的政策环境，抓紧时间，把 PPP 条

 

例制定出来，问题就大部分解决了，市场会自我修复，自我 突破，民企也会也只能自己解决问题。