如何从政策、制度上规范联合体参与 PPP 项目？有哪些相关建议？

一、热点关注

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：如何从政策、制度上规范联合体参与 PPP 项目？有哪些相关建议？

二、交流实录

杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中

心）：PPP 项目具有投资规模大、合作期限较长的特点，且全生命周期包含了融资、建设、运营等不同范畴和领域的内 容，仅单一企业往往很难同时满足上述要求，因此，联合体 投标成为了我国 PPP 项目合作社会资本方投标的主要方式。首先是关于 PPP 项目联合体投标的政策依据。我国现行

的《招标投标法》、《政府采购法》及其他相关的法律法规和规章制度对联合体投标作了明确规定，同时，《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康 发展的指导意见》（国办发〔2017〕79 号）、《国家发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关 工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）、《国家发改委传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》

（发改投资〔2016〕2231 号）等文件也都鼓励通过组建联合体等方式共同参与 PPP 项目。

 

其次是关于联合体参与PPP 项目存在的问题。一是联合体成员责任不明确。目前很多项目的联合体投标并没有站在项目全生命周期投、建、运、管的角度，综合统筹各方主体 责任，仅仅只是为了达到“抱团取暖”、“简化程序”的目的，联合体投标的定位和价值有待提升。二是联合体成员结构不稳定。联合体成员在项目中发挥的作用不同，必然会出现部分成员中途退出的问题，进而难以保持联合体在整个项目生命周期的稳定性，也就难以保证基础设施和公共服务的提供效率，比如工程公司（项目的施工方）考虑的着重点是施工利润，建设工期完成，利润实现后就考虑退出项目，不利于项目真正实现建设运营绩效管理，提升产品服务质量和水平的最终目的。三是联合体成员能力不均衡。联合体内各成员之间存在一定的关联关系，如果因为某一成员能力不 足，将会影响整个项目的推进。现实中，很多联合体组件是 只关注“关系好不好”而不关注“干得好不好”，这将对项目稳定推进带来一定的风险。

最后是相关建议。一是建议完善项目监管体系。目前关于 PPP 项目社会资本方采购的政策文件，还停留在执行程序这一层面，关于对PPP 项目社会资本方采购的监管，尤其是以联合体形式投标的监管的配套政策措施还不完善，建议完善顶层配套的相关政策文件，加强对 PPP 项目联合体成员的责任划分、资质认定等内容的监管。二是建议在选择社会资

 

本的时候一定要着眼于运营能力及运营经验，企业实力、融 资能力等方面进行综合考量，而不是为了有意识的“两标并一标”，强制要求竞标联合体成员具备施工能力。同时，可 以考虑SPV 公司成立后再对工程建设方进行招标。三是建议从政策制度上规范以联合体形式参与竞标的，均应实际出资并在 SPV 公司中占股。同时，联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任（采购合同指“投资协议”）。四是建议通过《PPP 项目合同指南》来规范社会资本联合体成员的股权锁定期。建议 项目建设完成后，股权锁定期最少为十年以上，不应随意同 意联合体成员退出项目。五是规范认定投标人资格。建议按 照联合体协议组建联合体成员分工协作，分别承担 PPP 项目中投资、施工、运营维护等工作，只需要承担相应工作的联合体成员具备相应资质。六是鼓励引导推出一批集投资、建 设、运营为一体的转型升级企业，在服务PPP 过程中发展壮大。

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

在当前政策背景和市场环境下，对于联合体参与PPP 项目一方面应当从政策和制度上进行严格规范，保障项目采购的公正性和合规性，同时也应当加大对于联合体参与 PPP 的支持力度，通过建立灵活退出机制保障社会资本联合体的投资权益，实现 PPP 项目的可持续发展。因此，在政策和制度层面

 

的具体建议包括：一是重点关注联合体成员的综合实力，特别是项目运营能力，避免“重建设、轻运营”现象发生，增强 PPP 项目的可持续发展。在采购阶段，如果允许社会资本组成联合体，则应对联合体成员的数量、类型和资格条件（尤其是不同类型社会资本的资格条件）进行明确约定，同时应当鼓励民营企业、外资企业通过联合体方式参与PPP 项目， 对于有民企、外企组成的联合体可在项目采购阶段给予适当的加分。二是严格禁止联合体在中标后随意变更成员，变相规避政府采购程序，但是为项目融资之目的，可以在满足采购文件规定的投资人条件，并在响应文件中充分披露财务方案的情况下适当变更联合体中的财务投资人或其出资方式

（如基金管理人通过设立基金方式参与项目投资）。三是加大落实联合体成员的分工职责和出资责任，杜绝部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不作为合同签署主体、不实际出资入股项目公司，导致政府方无法有效对联合体成员形成有效约束等不规范操作现象。条件成熟时可出台联合体协议的示范文本，明确联合体之间的具体分工、出资比例， 强调联合体成员对政府采购人的连带和违约责任。四是全面建立联合体成员的退出机制，在不妨碍项目建设和服务供给的前提下，针对不同类型的社会资本可提供多元化、市场化的项目退出路径，并在合同中予以细化约定。同时，在政府采购人同意的情形下，可适当放宽联合体成员之间的股权转

 

让，鼓励不同风险偏好的社会资本参与PPP 项目。五是健全完善 PPP 项目社会资本联合体成员的信用记录，尝试建立社会资本联合体“黑名单”机制，对于在PPP 采购过程中具有多次违规操作或者在履约过程中屡次有不诚信行为发生的 社会资本联合体成员，录入政府采购诚信平台“黑名单”并 禁止其在一定期限内作为联合体成员参与PPP 项目，以肃清PPP 市场环境，切实维护社会公共利益。

曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：由于 PPP 项

目具有投资大、周期长的特点，单一的社会资本往往不能胜任全部的项目任务，因此在PPP 项目采购中，很多社会资本通过采用联合体的方式参与项目竞争，国家也在政策层面上对于联合体投标参与PPP 项目持鼓励态度。但是由于参与主体的多样性和组织的临时性，联合体投标参与 PPP 项目涉及的法律和现实问题也很多，比如资质、权责分配、评审标准等。从现行立法和政策制度来看，对联合体投标，尤其是联合体投标参与PPP 项目的规定还是比较原则和刚性的，相关的条文也只是散见于《政府采购法》、《招标投标法》之中， 相应的政策规范和制度指引就显得十分重要。

而若想从政策、制度上规范联合体参与 PPP 项目，建议应从以下几点出发：一是进一步完善《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，2014 年印发的该办法是一部专门规制 PPP 项目采购的部门规章，对PPP 项目采购发挥的作用

 

巨大。但是该办法条文较少，只有三章内容，且主要围绕采购程序，体系上并不是十分完备，也没有对 PPP 项目中常见的联合体招投标做专门的规定。对此，建议进一步丰富和完 善《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，在办法 中对联合体的资格和条件做详细的规制。二是针对联合体投标 PPP 项目出台专门的评标标准和办法。比如在一般的工程类投标中，联合体的资质采取“就低不就高”原则，而PPP 项目更看重的是企业的融资和提供优质公共服务的能力，这就需要结合 PPP 项目自身特点设标准、定规则。同时通过专门的评标标准和办法的设置也能有效地为评标专家提供指 引和参考，防止因为标准和方法的不确定影响最终社会资本的选择。三是除了方法上的指引和规范外，还应当建立起配套的监督机制和信息公开机制。具体而言，通过政策文件的 印发搭建完善的 PPP 项目采购监督机制，健全的信息公开机制，从而进一步规范联合体参与 PPP 项目。

冯涛（法律类 上海铸达律师事务所）：根据《政府采

购法》第 24 条、《招投标法》第 31 条、《招投标法实施细

则》第 37 条以及财政部财金 113 号文、财金 156 号文和国

家发改委发改投资 2231 号文第 13 条、发改投资 1744 号文第 9 条等相关规范性文件规定，联合体参与 PPP 项目，通过相互之间资源整合、优势互补、合理分担风险并降低建设和运营成本，提高了社会资本整体的核心竞争力，提高了项目

 

各阶段的整体运营能力，为项目的稳健运行和实现预期目标发挥了很好的作用。但是，实践中联合体参与 PPP 项目也存在不少问题。主要是从政策和法律规定的制度上不统一、不明确、不具体和不细致，缺乏协调性和实际操作性。如政府采购法和招投标法相关联合体的规定，并没有针对 PPP 项目

（立法时没有把 PPP 项目特殊性、复杂性考虑进去）。财金113 号文、156 号文和发改投资 2231 号文、发改投资 1744 号文等规范性文件关于联合体的规定虽然针对 PPP 项目，却与政府采购法和招投标法相关规定不契合，没有形成一个整体和系统，这在实践中容易造成困惑。另外，联合体协议特 别简单，实际上流于形式，对相互之间的权利和业务，特别是联合体成员各自应当在PPP 项目中发挥什么作用？承担什么责任？都没有明确细致的约定，加上成员复杂、相互之间缺乏了解和沟通，彼此间容易产生矛盾和纠纷，对项目产生 消极影响的情况时有发生。

三点建议供参考。一是加快出台 PPP 模式的统一（专门） 法律，从根本上解决联合体参与 PPP 项目的政策和制度上不统一、不具体以及缺乏协调性和实际操作性的问题，特别是要鼓励联合体参与 PPP 项目，划分成员间各自的责任以及连带责任的科学严谨设定等。二是利用现行政策法律体系中相关规定，通过充分沟通、协商和谈判，认真制定好联合体协议书，明确、具体地约定相互之间权利和义务，特别是严格

 

划定相互之间的责任，落实联合体成员各自的担当。三是联合体成员通过协议达成合意，所有成员必须参加项目公司并成为股东。通过公司章程、股东决议（协议）以及项目公司 一系列规章制度，使联合体成员（股东）的权利和义务更加细化、便于操作，真正明确划分成员责任并落到实处。从而保障 PPP 项目稳健运行。

关于联合体成员连带责任问题的一点研讨意见。PPP 项目各参与方之间的法律关系，不同于普通的民事法律关系。提高公共服务水平和质量是初衷，要始终坚持社会公共利益高于合作各方利益的原则。具体在实践中，社会公共利益不但优于联合体各成员方的利益，而且优于PPP 合同甲乙双方的利益。在现行法律政策体制之下和实际工作中，如果联合体成员退出项目公司后就不再承担责任了，那么，联合体成员（股东）在 PPP 项目合作期内通过股权方式退出，就应当严格限制（包括程序、机制和条件），限制的程度以确保社会公共利益不受损害为宜，按照一般的经验法则，法律主体之前的行为，往往设定其之后的责任。政府方作为甲方应当代表社会公共利益，但就实际情况来看，政府方并不能必然确保社会公共利益避免来自合作各方有可能的损害，还需要相应的法律制度保障社会公共利益。

谭敬慧（法律类 北京以安律师事务所）：关于联合体

共同出资设立项目公司问题：在 PPP 项目中，允许联合体参

 

与投标，其原因在于，因为 PPP 项目涵盖投资、建设、运营全生命周期，故单一社会投资人往往无法兼顾，故以联合体形式可实现社会投资人的强强联合，进而提高 PPP 项目的社会效益和经济效益。但联合体各主体本身存在自身优势和诉求的差异，如一方主责投资，一方主责建设，一方主责运营， 在此情形下，是否可以在项目公司出资层面进行差异化要求，可否允许联合体中的一方或若干方不出资？而对于政府而言，因为联合体成员之间存在约定之连带责任，故允许部分成员不出资，并不减损政府方权益。

关于联合体承担“连带责任”的问题：在现行的《政府采购法》和《招标投标法》规定中，均要求联合体就合同整体承担连带责任，由于该项责任系法定责任，因此无法通过双方的协议取消，且该连带责任会存在于整个合作期中。由于现行的政府采购法和招标投标法中设定连带责任，主要是针对短期的工程项目和设备、材料、服务等的采购，在项目履行完毕后联合体即解散，在短期项目实施中，各方的义务也容易存在混同，因此设定连带责任具有合理性，也有利于项目的实施。但在 PPP 项目中，政府方与社会资本方的合作长达十几年，甚至数十年，在合作期中，部分社会资本方退出也是正常的安排，且项目的实施涉及投资、融资、建设、运营各个过程，按照现在的法律框架，则各个社会资本方在整个过程都需要承担连带责任，甚至如果在过程中退出项目

 

公司，仍然面临需要承担连带责任的可能，该种分配方式对于各个社会资本方不尽合理和公平，也可能阻碍部分社会资本方参与 PPP 项目的意愿，因此建议未来就联合体的责任问题能够进一步细化，如在什么期间承担连带责任，退出之后的连带责任的承担问题等。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山

东分公司）：关于如何从政策、制度上规范联合体参与PPP 项目。一是联合体的定义。PPP 项目联合体是指两个以上的已建立现代企业制度的境内外企业法人可以组成一个联合体，以一个供应商（投标人）的身份共同参加政府采购（投标）。参与 PPP 项目的企业应具有要求的设计、建设、运营、维护、资金等能力。二是联合体的要求。联合体成员不少于两名，联合体成员可以独立承担民事责任，联合体成员之间必须签订共同投标协议或联合协议，共同投标协议或联合协议必须载明联合体各方需承担的工作和责任（义务），以一个投标人或供应商身份共同投标或采购。

关于需要注意的事项。一是遵循“木桶理论”理论合理选择联合体成员。按照《政府采购法实施条例》第 22 条规定“联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级” ， 合理选择联合体成员。二是防止投标无效条款的触发。中标联合体成员发生实质变化，如：中标以后由联合体各方共同

 

设立基金或其中一方设立基金，由新设立的基金作为股东入股项目公司；联合体一方或各方在项目公司成立前进行出资责任转让等变更，都会触及投标无效条款。三是明确联合体成员责权利，包括在SPV 公司的出资责任及应履行的义务， 细化分工与协作，约束违规行为，夯实各方合作基础。四是明确联合体各方主体责任与股权比例相匹配，联合体各方在SPV 公司中是否出资及出资比例，应在联合体协议中列明， 并响应招标文件要求。按照责权利的划分，联合体各方应全部在 SPV 公司出资。同时，明确项目牵头人最低持股比例， 防止小马拉大车，明确联合体主要成员最低持股比例，如具有项目施工能力的成员，形成责权利相匹配。五是明确各方连带责任的一贯性。明确投标联合体的法律连带责任与SPV 公司股东之间的连带责任应保持一致，并在项目全生命周期存在。六是必要时限制联合体成员的数量。联合体能够实现优势互补, 但是成员的数量也不是越多越好，过多的联合体成员容易产生责权边界不清，推诿扯皮现象，对项目的管理产生隐患。七是联合体的股权转让。对于联合体各成员的股权转让应设定合理的锁定期限。

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：

社会资本组建联合体参与PPP 项目有利于解决单个社会资本无法同时满足PPP 项目投资、建设和运营等问题。但现阶段联合体参与 PPP 项目尚存在政策和制度层面的不足。为进一

 

步规范联合体参与 PPP 项目，从制度层面提出如下建议：一是明确联合体的法律属性，构建连带责任制度。关于投标联合体的法律性质，《招标投标法》、《政府采购法》等未做出明确的规定，明确联合体作为法人组织的民事主体地位， 有利于规范联合体形式的应用。另外，关于联合体成员的连带责任制度还有待完善，联合体各成员在承揽事项中分工、获利、抗风险能力都有所不同，如果一味要求各成员间无差别地承担无限连带责任，不仅存在巨大的法律和商业风险， 还会挫伤不同风险偏好社会资本参与 PPP 项目的积极性，阻碍 PPP 项目实施进程。因此，应合理改造联合体成员连带责任制度，建立妥善的有弹性的退出机制，在联合体协议中对退出协议提前进行约定，联合体成员在满足项目能够顺利实施的前提下，征得实施机构同意可选择合规的方式择机退出。二是规定出资比例，降低项目实施风险。在采用联合体形式时，联合体各方是否均需要出资设立 PPP 项目公司，是一个在实践中不容忽视的问题。有些施工单位作为联合体成员参与PPP 项目中，只愿获取施工利润，不愿涉及长期股权投资。但从政府方角度看，若联合体成员不愿出资组建项目公司，也有违“接受联合体投标、使其分工合作、风险共担” 的要求，因此为规避项目后续风险，可考虑在招标文件或联合体协议中对各成员出资比例进行明确。三是联合体协议较为简单，权责划分不明晰。联合体协议中往往未对各方工作

 

范围、具体内容、违约责任等进行明确与细化，导致条款内容笼统，实操时存在争议，在制度层面应对联合体协议内容进行规定，要求联合体协议对各方权利义务分配、项目运营 管理、争议解决等内容进行详细补充。四是营造良好的政策制度环境，完善对联合体管理的法律法规。目前有关联合体 投标的法律法规所涉及的内容还不全面，仅包括组成联合体的条件，参加联合体的社会资本的资格及联合体资质的确定等，而关于联合体各方、联合体和招标人之间的权利和义务 以及出现违约之后的责任划分等缺乏详细规定。另外，对于联合体参与PPP 项目各阶段的要求与具体管理办法缺乏相应的政策文件支撑，应进一步完善相关政策制度，更加规范联 合体参与 PPP 项目的过程。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：由于 PPP

项目本身的特点，如投资规模较大、合作时期较长、项目建设和运营的要求较高，因此建议鼓励具有投资融资、建设实施、运营管理能力的社会资本采取联合体的方式参与。联合体方式可以有利于 PPP 项目风险进一步分担、降低参与方的资金压力、优势互补、满足特定限制要求等。现将实践中经常碰到的问题及建议分享如下：一是按照目前国家相关法律规定，联合体只能“以一个投标人的身份参与 PPP 项目”， 以联合体所有成员的共同名义进行竞争，而不是由一个或多个成员的各自名义单独参与。同时，联合体各自成员虽然内

 

部可能会签署 INTERNAL CONSORTIUM AGREEMENT（内部联合体协议），但EXTWERNAL CONSORTIUM AGREEMENT（外部联合

体协议）中均会约定，就 PPP 项目采购中的事项对实施机构承担连带责任。我国《政府采购法》与《招投标法》等也有类似规定。因此，连带责任是法定责任，不能通过合同约定进行责任解除。但是 PPP 项目连带责任的行使、期限以及与项目公司责任的划分等内容并没有明确法律规定。如果联合体所有成员在PPP 项目全生命周期内一直承担连带责任的确情理上有失偏颇，建议结合PPP 项目实际情况作出合理的规定。二是联合体形式参与PPP 项目，建议应明确联合体各方必须都出资项目公司（事先约定资管通道的可除外），成为项目公司的股东。但是项目公司成立之后，建议联合体成员内部之间出资比例转让可以适当放宽，锁定期内的联合体内部股权转让可以灵活处理，但是从事工程（设计、施工等） 的社会资本在项目公司中的股权不能为零。三是“两标并一标”是联合体形式参与 PPP 项目的一个考虑，但值得注意的是，根据国家相关法律规定，“两标并一标”仅是可选项而非强制性，项目公司进行工程招标选择承包商也是可以的。同时，如果 PPP 项目的服务提供方与建设方存在隶属、利害关系，则只能选择一种类型的合同签署。例如，根据《建设工程质量检测管理办法》的规定：“检测机构不得与行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及所

 

检测工程项目相关的设计单位、施工单位、监理单位有隶属关系或者其他利害关系”。因此，“两标并一标”模式之下， 如果联合体成员中有一方为PPP 项目基坑施工单位、设计单位，则联合体中另一方不能为深基坑监测单位或者监理单位、并与项目公司直接签约。施工合同与深基坑监测、监理合同只能选择一个。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：六点建议供参考。

一是联合体各成员单位须有独立的法人资格。二是联合体牵头单位必须符合国家规定的PPP 项目社会资本有关要求，即本级政府所属国有或国有控股企业不得作为联合体牵头单位。三是联合体成员之间应具有一定的相关性，能独立承担所投 PPP 项目的设计、投资、建设、运营等某个环节的职能， 并具有相应的资质。四是联合体成员投标前，应签订联合体协议，明确规定各成员应承担的权利、义务和违约责任，参与投标时应出具联合体协议原件。五是联合体成员应承诺一定的出资比例，其中：牵头的社会资本方出资比例不得低于

50 ，其他联合体成员资本金比例最低不得低于 5。六是 PPP 项目中标后，在合作期内牵头的社会资本方不得提前退出， 其他联合体成员在完成其承担的工作任务后，可申请提前退出，且符合以下条件：取得联合体成员同意；退出后其股本由其他联合体成员认购；保留在项目全生命周期内对退出的社会资本相关责任的追溯权。

 

张天弓（政策类 大连市财政局）：就理论而言，联合

体不仅是为解决单一体能力或资质不足而设立的制度，是让市场有效配置社会资本方各类主体资源的制度，是改善PPP 供给侧结构的制度，而且更是保障社会公平正义让中小企 业、民营企业平等进入 PPP 市场，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的制度。就实践而言，PPP 项目迫切需要加强联合体制度建设，大连地铁3 号线存量项目转化为 PPP，吸引联合体投标取得了明显成效，成为了国家示范项目，项目划分为两个标段，即融资标段和运营标段。运营标段中标人恰恰是小型民营企业牵头的联合体。至于规范 PPP 的联合体制度首当其冲的是优化营商环境，一方面政府方在尽量降低项目准入门槛的同时，改允许联合体投标为鼓励联合体投标。另一方面，延长等标期， 可以考虑将等标期由 20 日以上改为 60 日以上，为联合体的组建、分工并提供出范围清晰深度足够的投标留有时间。

刘穷志（学术类 武汉大学）：四点建议供参考。一是

规定联合体成员资格的基本要求。常有低资质的联合体成员“搭便车”高资质联合体成员承接业务的现象，但如果对成员资格要求过多，有可能产生歧视嫌疑。因此，可以对联合体成员资格有一个基本的要求。二是规定联合体成员数量上限。联合体成员有投资人，还有施工企业等，成员数量暂未见有相应的法律强制性规定，可以理解为没有上限的限制。

 

但在实践中，成员过多会导致内部治理结构不合理、决策不畅通等问题，应该对社会资本联合体成员的上限数量予以限制，一般应要求不超过三个。三是要求各联合体成员最低出 资比例。施工单位作为联合体成员参与招标时，主要目的是获得施工利润，施工单位在参与联合体投标后，并不希望参股 SPV 公司，这在制度上也未见相关明确规定。但是，无长期股权投资增大了项目实施的风险。因此，可在招标文件中明确要求各联合体成员最低出资比例，并要求联合体各方在联合体协议中明确出资比例。四是明确联合体成员之间责任边界。针对联合体成员之间投资与风险承担不成比例、项目参与深度与风险承担不成比例问题，联合体成员之间可以通过签订内部协议方式明确责任承担比例及范围。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

当前，社会资本方成立联合体参与PPP 项目，中标后签署项目合同、设立项目公司时问题较突出，主要表现有：一是设立项目公司时，联合体牵头人出资占比小，未达到控股，联合体其中一位成员却出资占比大，成为控股股东。二是部分联合体成员不出资，不做项目公司股东。三是部分联合体成员不参与签署项目合同，相应权利义务未做合同约定。四是联合体牵头人或部分联合体成员，对项目公司的融资义务不承担连带保证责任。五是有些央企作为联合体牵头人中标， 设立项目公司时出资比例却很低，且不对项目公司的融资义

 

务承担连带责任，涉嫌规避《关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192 号）文件。为更好实施PPP 项目，管控风险，建议在采购社会资本方时，对以联合体形式参加投标的，作出严格规定。一是联合体各成员均应出资入股项目公司。二是联合体牵头人应为主投资 方，控股项目公司。三是联合体各成员均应对项目公司的融 资义务承担连带保证责任。

薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）：联合体参

与 PPP 项目问题较多，如何从制度上进行规范：一是必须签署规范的联合体协议，约定联合体各方的权利义务，避免项目公司成立后联合体成员之间互相扯皮。二是联合体成员之间必须互相承担连带责任，这样就要求组成联合体时成员之间要互相了解，统一对政府方承担责任。三是联合体各成员的资质可以单独要求，这是 PPP 项目的特殊性要求的，比如建设、运营、融资需要不同的资质要求，这点也就说明联合体成员最好是三家，太多了比较乱。四是资格预审后联合体成员不得更换，否则应该按废标处理，因为联合体是个整体。 五是项目公司成立时，所有的联合体成员必须是股东，非联合体成员不能做股东，否则对其他投标人不公平。六是项目公司成立后，采购活动结束，项目公司的股东可以有条件进行股权转让，比如，只要是有利于项目融资、建设和运营的情况下。

 

刘飞（法律类 上海市锦天城律师事务所）：三点建议

供参考。一是进一步明确 PPP 项目联合体各方的法定连带责任应当限于 PPP 项目合同中联合体承担责任的部分。部分责任约定由项目公司承担的，而非联合体承担，则联合体无需对该部分责任承担法定连带责任。二是允许联合体中标后， 联合体协议中明确的财务投资人可以更换或增减。三是要求联合体成员均应实际出资成为项目公司股东，至少应要求适用两标并一标直接建设、供应设备和提供服务的，必须出资。

李成林（法律类 建纬律师事务所）：我国目前参与 PPP

项目的主体多为工程承包商，这些承包商擅长项目的建设， 但缺少运营和融资能力，因此允许联合体参与PPP 项目，可以解决我国 PPP 参与主体融资和运营能力不足的问题。在实践中，联合体参与 PPP 项目存在许多风险和问题，主要表现在招投标、融资和合同履行等几个方面：关于招投标方面的问题。一是招投标仅为走形式或歧视。有些招标文件规定， 不允许联合体，这是因为某些地方的 PPP 项实际上已事先选好了中标人或某些承包商已经进场施工，招标后补签个手 续。二是预审通过后，联合体成员一方退出。实践中，有些项目已通过资格预审后，一方退出，使联合体成员无法继续投标，投标保证金被没收，联合体成员信誉降低，甚至面临市场禁入或受行政处罚。三是联合体中标后，成员一方退出后，其责任难追究。有些联合体协议比较简单，未明确各方

 

的权利和义务。正常的联合体协议应约定各方的义务及共同对项目招标人承担连带责任。由于实践中的联合体协议简 单，招标人或其代理人又审查不严，导致中标后，有些联合体一方擅自退出，而政府一方很难追究退出方的责任。四是联合体成员之间的纠纷难解决。目前的联合体协议多为合作框架协议，协议中对联合体各方的工作范围，具体内容，违约责任等规定不明确，以致项目中标后成员之间在工作范 围，保函出具及费用分担等方面发生分歧。关于联合体成员之间在合同履约过程中的纠纷。一是在PPP 合同履约过程中违约，可能被政府提前解除PPP 合同。二是履约保证金扣除及其他违约赔偿金的风险。三是联合体成员一方退出，股权转让的风险。四是一方退出导致其他履约方增加投资成本的风险。关于融资问题。一是中标后，未参加投标的金融机构是否可以参与投资。项目中标签约后，在组建项目公司时， 有的地方允许第三方作为股东参与项目公司的组建，有的以招标法和财办金 92 号文的规定不允许第三方进入。二是项目建成后，投资方是否可以退出。目前的PPP 项目合同和政策限制的比较严，需要在运营阶段退出，导致投资方不愿意参与 PPP 项目。三是明股实债的问题。有些联合体成员签订的协议中，名为股权投资但实际为债务融资。

由于以上问题影响了PPP 项目的成功履行，因此建议在

政策和制度上采取宽猛相济的灵活措施，以解决上述问题。

 

一是明确地方政府与社会资本在采购前的私下接触和签订 框架协议等行为，与招标法的规定不符。二是完善并严格审查投标联合体之间的协议，明确各方的权利和义务，避免成员间的纠纷。三是建议联合体通过预审后成员变更的，可以继续投标。本人认为，在没有违背法律的前提下应当允许。四是项目中标后，如果因为资金的问题引入第三方应当允 许，否则 PPP 项目将无法推进。五是对股权转让或退出采取灵活的态度。在项目建成后，第三方（金融）退出或承包商退出的，如果有合适的运营方进入或不影响项目的运营，就应按照合同的约定退出。不应在政策上做出严格的限制，否则将挫伤社会资本投资 PPP 项目的积极性。

谭臻（法律类 北京圣伟律师事务所）：关于联合体成

员单位在 PPP 项目采购阶段成交或者中标后，在组建项目公司时增加或者减少项目公司出资人的情况。联合体成员在采购成交或中标后，联合体各方应当共同与实施机构签订《PPP 项目合同》，这是《招标投标法》第 31 条和《政府采购法》

第 24 条的强制性规定。实践中，联合体成员在组建项目公司时，基于 PPP 项目融资的需要，联合体成员各方或者与第三方共同设立私募基金，以该私募基金作为项目公司的出资人之一，与联合体成员单位、政府方出资代表共同设立项目公司，有些项目的联合体成员不承担出资人的责任，实际上退出了项目。对于私募基金与联合体成员共同作为项目公司

 

的出资人问题，联合体成员应当在响应文件或者投标文件的财务方案中予以说明。由于《招标投标法》第 31 条和《政

府采购法》第 24 条均规定了联合体各方对招标人（采购人） 承担连带责任，联合体各方即便与实施机构签订了《PPP 项目合同》，但在设立项目公司时如果不作为项目公司的出资人，实际上相当于退出了项目，也是属于违反《招标投标法》 第 31 条和《政府采购法》第 24 条规定的违约行为，建议在修订《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》时以及今后出台的“PPP 条例”中予以明确规定。

关于联合体成员在 PPP 项目执行阶段（特别是项目运营期）的退出机制。一般来说，联合体成员单位在施工、融资、技术、运营能力等方面拥有相应的能力和资质，PPP 项目进入运营期以后，应当以“满足融资能力、技术能力、运营管理能力等 PPP 项目所需求的条件”为项目公司股权变动的实质目的，对社会资本方的退出路径和选择真正拥有运营能力的企业进入项目公司的工作方案重新设计。这样，不仅有助于政府方对公共产品和服务质量保障的关注，而且有利于增强社会资本方资本的灵活性和融资吸引力，有利于社会资本更有效地实现资金价值。

郑大卫（财务类 上海浦东发展银行）：联合体参与 PPP

有些情况需注意，甚至会导致项目违规和融资落地，一是实 施方案和招标文件中，允许联合体投标，但是对联合体成员

 

资质要求参照施工企业，可能导致设计方、运营方、财务投 资人无法进来。二是出现联合体代持等违规情形，如母公司中标子公司入股。个别联合体成员不出资。在未留通道的情 况下由基金管理人中标，有限合伙基金入股等。三是联合体 成员内部责任边际不清，导致项目管理混乱。四是对于联合 体成员之间股权转让、锁定期没有相应的灵活度，原则上财务投资人锁定期应短于控股方和运营方，只有这样吸引险资等财务投资人。

刘新平（财务类 中铁（上海）投资集团有限公司）：

从政策层面的建议：一是从政策制定上，允许社会资本方引入财务投资者。由于当前 PPP 项目资本金融资极其困难，财务投资者往往不愿标前进入联合体，而在标后进入。如果招标文件没有预留接口，财务投资者由于政策原因很难进入。建议在政策层面，明确财务投资者标后进入的合法性。二是从政策层面明确联合体成员的最低出资比例，以防止联合体成员的象征性出资，如市场上已经出现 1、0.1 、甚至 0.01的出资比例。三是制定更加灵活、弹性的股权转让政策。当前社会资本方投资 PPP 的能力已较几年前大幅降低，盘活存量是社会资本保持可持续投资 PPP 能力的重要途径。社会资本方的股权转让应在政策层面得到支持。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：PPP 项目由于涉及到投融资、建设、运营各方面，

 

目前具备全方位、一体化的社会资本方比较少，因此联合体成员参与 PPP 项目投标成为常态，而实际项目运作过程中， 因融资、运作存在问题，导致联合体成员替换等也成为常态， 导致实施过程中出现一些问题，因此需要从政策、制度上规范进一步规范，有如下建议:一是联合体成员如何组成，才能使联合体更具优势，发挥各自特长？目前的联合体成员一般包括基金、财务投资人、施工单位、运营商，根据招投标法联合体成员要承担连带责任，成员之间的风险太大，能否各自依据分工分别承担自己责任。二是联合体成员更换的问题，目前很多项目由于融资或政策变更，导致联合体成员难以实施，需要变更成员，由于政策不明朗，目前操作多种多样，认识也不同，有的认为成立项目公司后，变更成员是合法的，有的认为需要重新招标，需要更清晰的界定，便于执行，也有利于项目推进。三是联合体资质的认定问题，根据招投标法，联合体成员是以资质较低为准，而目前 PPP 在招标操作中，实际操作标准不一，有的是以任意成员方具备即可，建议能够进一步明确。

段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：PPP 项目

具有的明显的投资、建设、运营特征，PPP 项目具有投资大、合同周期长、专业性要求高、参与方多且利益诉求不同等特点，具有不同专业优势的社会资本以联合体方式参与PPP 项目，不仅可以提高项目成功概率，同时有利于项目的实施和

 

运作效率的提高。建议：一是要体现以投资、运营为最终目标为导向的原则，一般情况下，财务、运营是PPP 项目的两大风险类型，以获取项目运营利润为目的的长期投资者是政府、债权人重点关注的对象。因此长期投资者、运营者的财务能力、运营业绩，理应作为评估社会资本是否具备合同履约能力的最重要评判基准。二是联合体组成要体现优势互补原则。要重点考察联合体牵头方资源整合、统筹协调能力， 将不同专业优势、不同投资背景的各成员资源要素集成在PPP 项目全周期、各环节上，实现项目的高效运作、物有所值。三是要重视联合体各成员方的利益诉求，允许联合体成员在不同阶段进行股权相互转让，适时调整各股东的股权比例，有利于各股东投资目的的实现和项目的顺畅运行。四是明晰联合体成员之间的相互责任。联合体成员的连带责任是法定责任但一定是阶段性的。成员的资质、业绩是互补的可以累加的，而不能过分强调以最低为评判标准。牵头人是负责整合资源的，不能强制要求其在联合体成员中持有最大比例股权。联合体成员组成可以限定专业但不宜限制具体数 量。

马勇（行业类 中电建路桥集团有限公司）：目前 PPP

项目联合体投标中存在一个问题应该引起高度重视，部分企业利用组成很多单位组成联营体（有时数量达到十几家）参 与 PPP 项目方式逃避监管，达到出表的目的。这种联营体有

 

着这样的特点，多家参与单位性质、资质相同，有多个参与单位的股份相同，各家单位都不是控股单位，项目将不体现 在各参与单位资产负债表中，将造成隐性债务更加隐蔽，后期存在不可控风险，这种模式思路与资管新规前出表思路一样。建议：一是限制同质内企业组成联营体数量，应不超过3 家为宜。二是严禁多家股东单位同股比方案参与 PPP 项目逃避监管。三是联营体内应按股权比例分摊债权入表，降低 隐性债务风险。

朱静（法律类 江苏义行律师事务所）：对联合体参与

PPP 项目已经有了相关的政策规定， 财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》解读提出“要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象， 确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任”，但对于实践中联合体违反了相关规定， 如何处罚或承担相应责任没有明确或具体的规定。建议应从规范联合体协议的内容、参与的联合体资质要求、联合体协议的效力等源头开始，到中标后联合体各方的职责和合同义务，联合体内部股权转让、对外股权转让等方面均应有相关的规范性要求和约束，尤其对联合体一方不出资入股的或让

 

第三方代持股份的违规行为给予严厉的惩罚。

朱磊（咨询类 中国投资咨询有限责任公司）：在传统模式下，《政府采购法》和《招投标法》对联合体的要求是相对明确的。就 PPP 项目而言，规范联合体参与PPP 项目的行为，其核心问题是，在引入项目公司与实施机构签订PPP 项目合同并负责融资、设计、施工、运营及移交等工作的情况下，如何明确和落实联合体之间分工，如何明确实施机构与联合体成员之间的关系。在利用“两标并一标”的规定落实联合体成员在设计、施工、运营以及移交方面分工的同时， 我认为，不能因为项目公司是一个独立的法人主体，就把联合体中投资人的身份弱化为项目公司的出资人，从合同履约角度，中标的联合体及其成员才是终极的合同对手方，项目公司不过是其控制下的木偶。规范PPP 项目中联合参与PPP 项目的行为，就应该明确联合体成员对项目公司在 PPP 项目合同之下的履约责任承担连带保障义务，至少应就其在联合体协议中的分工部分承担连带义务，否则招标文件中的资质等要求缺乏落地的保证。

焦军（咨询类 北京明树数据科技有限公司）：联合体的相关规定，最早来源于基本采购法和国际惯例。在传统采购模式中，规定必须签订联合体协议，明确牵头方和各方责 任义务。有两个核心词 jointly and severally,各成员方要连带地分别地承担责。这两个词似乎本身就值得辨析，因为

 

联合体投标是为了加强能力，成员方之间是为了资质，业绩， 经验，实施能力的互补加强。在 PPP 模式，问题更加复杂了， 各个环节都有合作点，尤其是融资和运营。业内普遍主张各方都得入股，股权至少锁定到工程竣工后稳定运行 3 年。而这是从PPP 的模式特定考虑的，资产证券化要求考虑的，暂时没有相关的严格的法律要求。

宿辉（法律类 吉林功承律师事务所）：具备不同资质条件的成员单位组成联合体共同参与PPP 项目是我国目前社会资本方的重要主体形式。对于联合体作为投标主体的法律属性，学者们普遍认同其属于《民法通则》第 51 条至 53 条规定的联营。但对于联合体属于何种联营有不同观点。我认为，在现有的法律框架下，招投标或政府采购环节的 PPP 联合体只能是受《民法通则》第 52 条约束的半紧密型联营。新型城镇化背景下大型复杂PPP 项目对于联合体方式投标提出了客观需求。我国长期以来缺乏对于联合体作为民事主体的理论研究，现行法律安排对于 PPP 项目政府和社会资本方的长期合作特点明显缺乏操作性，会阻碍社会资本方参与PPP 项目的意愿，应以“有限度的、可退出的”连带责任形式对现有法律规定进行改造。