目前PPP市场环境存在哪些问题？有哪些优化PPP营商环境的建议？

一、热点关注

孟春（政策类 国务院发展研究中心宏观部）：目前 PPP 市场环境存在哪些问题？有哪些优化PPP 营商环境的建议？

二、交流实录

孟春（政策类 国务院发展研究中心宏观部）：10 月 23日，国务院总理李克强签署国务院令，发布《优化营商环境 条例》，自 2020 年 1 月 1 日起施行。这一条例的颁布和实施，将进一步降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社 会创造力，对于推动PPP 高质量发展具有重要意义。

关于当前PPP 市场环境存在的问题。首先是制度体系不完善：一是顶层设计不统一。PPP 条例尚未出台，政策较为分散、效力层级较低。二是部门之间法规的协调性、互补性需进一步加。三是 PPP 财税、土地、价格、资产等配套政策还不健全。其次是全生命周期管理不到位：一是项目前期论 证深度不够，执行过程中频繁变更，推诿扯皮。二是招投标管理不规范，存在低价竞争等问题，不仅影响了 PPP 市场的有序竞争，也为项目后期的有效组织和实施埋下了隐患。三 是目前大量 PPP 项目已经进入运营期，个别地区超 10财承管理红线，存在财政支出风险。四是个别地方绩效评价作用

 

异化，成为地方拖欠付费的借口。最后是市场服务水平待提高：民营企业还面临着“玻璃门”、“旋转门”等问题，融 资难贵；金融工具创新不足，融资渠道不丰富；各参与方存在信息不对称，市场透明度有待提高；中介市场自律性要加强，服务水平有待提高。

关于优化PPP 营商环境的建议。首先是健全制度体系， 引领 PPP 规范发展。尽快出台 PPP 条例，统一制度设计，加强部门统筹协调，加强相关税收优惠、行业标准、会计准则、 资产管理等配套政策研究，促进 PPP 事业可持续发展。其次是加强全生命周期管理，提升管理效能。一是做深、做实、做细项目论证，严把一方案两论证入口关。二是加强采购管理，防止恶性竞争。三是动态监测地方财承风险，严格政策执行，让 10真正成为“带电的高压线”。四是政府作为合同一方，履约付费至关重要，凡是合法合规、社会资本按照合同约定达到绩效评价标准的，政府必须按照约定付费。五是加强失信联合惩戒力度，做到政府和市场主体不敢、不能、 不想失信。最后是优化营商环境，促进 PPP 健康发展。一是加强对招标采购领域歧视性条款的监督问责，研究出台金融机构支持参与PPP 项目的民企融资的相关政策，提高民企参与积极性。二是加大信息披露和履约公开力度，建立统一规范、竞争有序的市场。三是加强对中介机构的规范引导和监督问责，防止劣币驱逐良币。

 

杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中心）：关于当前PPP 市场环境存在的问题。一是法律保障体系不够健全，政策制度不够完善。缺乏全国统一、规范的法律文本，仅以部门规章为依据，难以克服规章变更带来的风险，一定程度影响了PPP 市场的规范有序。二是市场监管力度不足，契约履行有待强化。由于法制体系不健全，市场监管力度不足，导致政府执行力不强，社会资本盲目竞标，履行合同不到位，融资不到位无法开工等情况时有发生，一定程度影响了 PPP 的顺利运行。三是金融市场不完善，金融工具难以发挥积极的作用。PPP 项目具有回报周期长、投资规模大的特点，资金来源对金融市场依赖较大，由于目前，金融市场尚未建立完善、统一、规范的针对 PPP 项目融资政策操作体系，指导 PPP 项目的放贷流程、评审标准和担保要求等重要环节，仍然采用传统放贷方式服务PPP 项目，导致金融机构参与 PPP 的路径不畅，融资难、融资贵的情况时有发生，一定程度上影响了 PPP 项目的顺利推进，并影响了金融机构、社会资本的积极性。四是 PPP 市场退出机制有待完善。目前，PPP 重准入，对社会资本退出缺乏规范安排，资产证券化产品等运用不够，社会资本难以适时退出，一定程度上影响了社会资本的积极性。五是中介服务水平质量有待提高。虽然我国PPP 发展起步较晚，但近几年发展趋势较好， PPP 咨询服务难以适应 PPP 发展的需求，专业咨询与服务人

 

才相对缺乏，缺乏既有一定的理论基础，又懂市场、政策、法律等方面的复合性人才。同时，咨询服务机构的行业自律与监管还有待提高，服务标准亟待完善，PPP 中介服务市场有待进一步规范。

关于优化PPP 营商环境的建议。一是尽快出台 PPP 相关法律法规，健全法律保障体系，完善配套政策，确保形成统一、规范，持续发展的 PPP 市场。二是重视履约，讲诚信， 共同维护 PPP 市场的公平、公正。政府方和社会资本方均应严格按照 PPP 项目合同执行，真正做到合作共赢。三是结合我国 PPP 市场特点，完善 PPP 融资政策操作体系，切实有效发挥金融工具作用，不断满足 PPP 市场日益发展的需求，共同为社会经济发展做出积极贡献。四是提升中介服务质量水平，规范中介服务市场。加快复合型人才的培养、储备，建设一支能适应推进 PPP 模式发展需要的专业队伍，加强 PPP 咨询行业的自律与监管，加快形成竞争有序、规范发展的 PPP 中介服务市场。

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，直接决定着市场配置资源的效率和流向。营商环境日益成为中国政府治理的关注焦点和地方政府竞争的重要领域。PPP 模式在国内全面推广已经有 5 年，已落地项目总投资高达数万亿， 但 PPP 项目的市场环境并没有得到显著改善，主要体现在：

 

一是法律环境方面。目前针对 PPP 的法律文件主要散见于部门规章、国务院规范性文件、部门规范性文件中，并未专门就 PPP 模式出台国家法律层面的立法文件。仅仅依靠法律位阶较低的通知、意见等规范文件，不足以建立一个能够保障民间资本收回投资成本及获取合理收益的法制环境，无法满足社会资本对投资及收益保障的合理预期。另外，实施中的不确定性因素和投资收益缺乏保障等因素直接推高了项目交易成本。二是 PPP 项目合同实施过程中的争议缺乏有效的协调解决途径。PPP 项目合同的长期性、复杂性、不完全属性使 PPP 项目合同的履行过程中很难避免合同争议的发生, 通常协商、再谈判是解决合同争议最有效的方式，但社会资本方这一诉求很难得到政府方响应，司法途径成本高、风险大，时间长，社会资本不敢轻易尝试。三是社会资本退出缺乏有效路径。PPP 项目合作周期长，参与主体多，退出路径和退出成本是各方关注的焦点之一。多元、规范、市场化的退出机制是增强 PPP 项目的流动性，提升项目价值，提高项目吸引力的重要保障，也是项目各参与主体的内在诉求。但到目前为止，PPP 项目退出机制的建设还远远不能满足市场的要求。四是监管体系不完善。由于 PPP 项目涉及公共利益， 需接受政府方监管。但是目前对 PPP 项目监管体系尚不完善。各主管部门对行政监管与市场的边界把握不清晰，监管内容不明确，重复监管、运动式监管时有发生，监管的规范性得

 

不到保障。五是社会资本诉求反映和协调机制缺失。PPP 项目运作需要协调各方利益诉求，达成各方利益平衡。但是， 当前政府主管部门在制定 PPP 政策时，往往缺乏对于社会资本方的意见的征求和采纳。社会资本方的利益诉求无法通过有效的意见沟通机制向政府方进行传达，也无法在政府政策中得到体现。

针对上述PPP 市场环境方面存在的问题，建议如下：一是加快PPP 的立法进程。二是增强政府的契约观念，构建多元的争议协调、解决体系。三是建立多元、规范、市场化的 退出机制。四是厘清行政监管和市场的边界，明确各主管部 门监管内容，建立完善的监管体系。五是重视社会资本的合理诉求，建立多方联动的协调机制。

曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：本轮 PPP 推

行至今，尤其是以财办金 92 号文为代表的清库整顿文件出台以后，PPP 模式逐渐进入规范发展阶段，PPP 项目的前期程序问题、融资问题、税费问题、两标并一标等问题有了相对明确的政策指引。我们在提供法律服务的过程中也发现， 项目问题比较突出的都是前几年遗留项目的整改事宜或是潜在的争议解决事宜。但是规范发展并不是 PPP 模式的终点， 而是 PPP 项目的高质量发展、健康存续，目前 PPP 市场环境中存在的问题包括：一是 PPP 项目范围问题。PPP 是政府与社会资本在基础设施和公共服务领域的合作，双方合作应是

 

围绕公共产品和公共服务的供给展开的。在实践操作中，我们看到市政工程、生态建设和环境保护、城镇综合开发等行业的PPP 项目中打包了与PPP 项目本身关联性并不高、与 PPP 项目本身的运营管理并不存在整体性的子项目。从地方政府的角度出发，大体量的项目有利于拉动投资、增强项目对社会资本的吸引力、减轻政府付费压力。从社会资本方的角度 出发，参与 PPP 项目的同时，可能获取非基础设施或非公共服务的商业项目。但这种看似双赢的局面下，潜在的问题是 大体量的项目是否真的可以落地实施，前期规划准备工作是否成熟。同时，对项目付费机制设定的科学性提出了新的考验，如何用一个有效的指标考核项目的绩效等等。如果相应的项目交易条件边界确立得不合理，极易触发违约事项，矛盾和纠纷随之产生。二是 PPP 项目的融资问题。目前，PPP 项目可以通过银行信贷、信托、债券融资、产业基金、政策 性金融工具、保险融资等方式筹集资金，PPP 项目融资渠道看似广泛，但实质上PPP 融资难是一个老话题，产生这一问题有政府方的原因也有社会资本方的原因。比如，PPP 项目立项等行政许可主体不配合变更为项目公司；土地不采取划拨、出让或租赁等合规方式供给项目公司，而仍然供给政府部门，导致项目融资时合规性审查有问题。而有些社会资本方参与PPP 项目的工作重点仅仅在于项目建设期间，疏于项目运营；融资过程中不愿意进行第三方信用增级，自然就会

 

出现融资难现象。然而，我们也应该理性、辩证地认识到目前的 PPP 市场环境下存在融资难的问题可以倒逼 PPP 的发展。当PPP 项目不再过度依赖地方政府信用，融资机构不再简单地看地方GDP 和财政收入，倒逼政府和社会资本方基于PPP 项目融资难的考量，做更多的尽职调查，对 PPP 项目合同条款、建设质量、运维规划以及概预算包括投资回报率有更高的要求，这些因素都有利于催生更高质量的PPP 项目。三是 PPP 项目的退出机制问题。PPP 项目退出大体上可以分为：项目到期移交清算、股权转让或回购和资产证券化等正常的退出机制；PPP 项目发生提前终止的情形，未达到正常退出时点的非正常退出机制。除了项目到期移交清算以外， PPP 项目的其他退出机制都有待于进一步探索和完善。股权转让作为 PPP 项目退出机制中常见的一种退出方式，相比到期移交清算，能够实现社会资本的提前退出，对社会资本而言是较为推崇的退出方式。但对于政府方而言，项目的实施主要依赖于社会资本的资金和技术实力。若项目公司股权结构发生重大变化，导致原被选定的社会资本实质性退出或失去控股地位，则有可能会影响 PPP 项目运营的持续稳定。PPP 项目合同对项目公司股权转让的限制有其必要性和合理性， 但是在保证项目平稳运营的前提下，作为财务投资人或非牵头方的施工企业可以提前与其他方约定股权转让或回购事 项，在项目执行阶段通过转让项目公司股权顺利实现PPP 项

 

目的退出。资产证券化、公开上市和发行债券等其他退出路径更是困难重重。PPP 项目公司实际控制权和项目运营责任主体的变更限制与资产证券化所要求的基础资产“真实出售”并实现“破产隔离”要求之间的冲突等，都限制着PPP 项目的多元化退出机制。对于 PPP 项目发生提前终止的情形， 包括政府方违约、社会资本方违约、项目公司违约、不可抗力等。财政部在《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》、《PPP 项目合同指南》等文件中对于各方应当承担的责任都给出了指引，规定了“项目因故提前终止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因导致提前终止的，应当依据合同约定给予社会资本相应补偿，并妥善处置项目公司存续债务，保障债权人合法权益；如因社会资本原因导致提前终止的，应当依据合同约定要求社会资本承担相应赔偿责任”。但是，在我们实际提供法律服务的过程中也发现了政府方违约的情形下，社会资本方维权成本之高、周期之长等问题，而这些案例的发生无不对 PPP 项目的参与度产生消极影响，尤其是民营企业的参与度。

以上是目前 PPP 市场环境中存在的一些问题，但就像上述分析的，问题的产生、发现与解决正是促进发展的过程， 国家的营商环境和政策鼓励也在不断出台。10 月 23 日国务院公布《优化营商环境条例》（下称“《条例》”），自 2020年 1 月 1 日起施行。《条例》从加强市场主体保护、优化市

 

场环境、提升政务服务能力和水平、规范和创新监管执法和加强法治保障等方面，以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障。《条例》中特别提到：“招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥”。我们同时看到最高人民法院出台的《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》、中共中央国务院出台的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，其中都规定了大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

PPP 模式的发展本身与社会主义市场经济体制完善是一个互融互通的过程，它依赖于地方财政的健康透明、依赖于地方政府的高效廉洁，还依赖于投融资机制的创新，同时也促进社会主义市场经济体制的完善。对于优化 PPP 营商环境， 无论从政府方还是社会资本方而言一定是遵守法律法规政策的要求、增强自身的履约意识，具体的建议有两点：首要的还是正确认识国家推行 PPP 的初心。PPP 是国家治理方式的转变，是有效调动市场与民营企业优势的建设方式，而不是名股实债、不是固定回报，要有实际的运营和绩效考核。如果政府方和社会资本方能在这一点上达成共识，那么上面所说的 PPP 项目范围问题、PPP 项目未达到正常退出时点的非正常退出机制等市场环境问题也能迎刃而解。第二点建议是通过PPP 项目信息公开加强监督管理。从《政府采购法》、《招投标法》、《政府采购法实施条例》和《政府信息公开条例》，到今年出台的《政府投资条例》、《关于依法依规加强 PPP 项目投资和建设管理的通知》等都从不同层面和角度提出了提高政府投资透明度、推进信息公开、加强社会监督的要求。独立第三方的可行性评估报告和政府对项目的承诺等信息公开，可以增加社会资本参与的热情和提高项目准备质量。信息公开也可以使得项目全生命周期的每一个环节有可能受到审视，将在很大程度上优化 PPP 营商环境。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山东分公司）：关于目前 PPP 市场环境存在的问题，建议从四个方面进行分析：首先是从国家层面看，一是上位法的缺失造成项目执行困难；二是部门之间法规的协调、互补性需进一步加强；三是管理部门配套政策不明确。其次是从地方政府角度看，一是项目投资贪多求大，推出的地区整合型PPP 项目具有明显的筹资特征，不利于项目的运用管理；二是财政承受能力不足，前期盲目乐观预估的一般公共预算支出数在实际年度发生重大变化，造成地方财政可承受能力不足；

 

三是项目前期准备不充分，对项目的可行性论证不科学；四是项目泛化异化现象仍有发生。再次是从社会资本角度看， 一是重建设轻运营的社会资本居多，对项目运营缺乏经验， 未能真正体现PPP 的运营价值，缺失重要的服务环节；二是项目融资困难，在资管新规等金融监管政策的实施下，许多PPP 项目及社会资本发生了融资困难，项目缺少资金支持而停滞；三是市场竞争不充分，存在着一定程度的垄断和歧视行为。最后是从行业角度看，一是PPP 项目运营标准缺失， 许多 PPP 项目的运营原本为政府方责任，由相关事（国企） 业单位负责，没有建立科学完善的运营标准，增加了社会资本的运营难度；二是绩效考核标准缺失，项目绩效考核流于形式或成为合作双方的争议焦点。
 

关于优化PPP 营商环境的建议，建议在尽快出台上位法的基础上，做好各部门行业的政策配套，出台相关税收优惠、 行业标准、会计准则、资产管理等法规，促进 PPP 项目可持续发展，并做好以下工作：一是进一步减少社会资本市场准入限制。开展充分的市场竞争，消除在招投标过程中对不同所有制企业设置的各类不合理限制和壁垒，吸引更多更优质的企业参与 PPP 项目投建运营中来，促进 PPP 市场科学健康发展。二是践行政府承诺，严防政府失信。督促地方政府依法依规落实已承诺的合作条件，加快项目进度。三是缓解 PPP 项目融资难融资贵问题。细化监管措施，强化政策协调，提高政策扶持 PPP 项目精准度，稳定市场预期，不盲目停贷、压贷、抽贷、断贷的政策措施，减少融资过程中的附加费用， 降低融资成本。四是做好行业和领域均衡性评估。处理好地方保护、行政垄断行为与 PPP 项目的特许经营之间的行业和领域均衡影响问题，避免通过 PPP 模式形成行业垄断获得暴利行为。五是做好规范监管与政府干预的界限划分。实施机构作为PPP 协议签约方，依照合同法及PPP 协议实施相关职责；政府方出资代表按照公司法及公司章程约定执行出资人权责；政府监督管理部门在加强和规范事中事后监管的同时，要落实放管结合、并重的要求，持续深化简政放权，不断提高事中事后监管的针对性和有效性，规范市场秩序，进一步激发市场活力。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

PPP 营商环境是指伴随 PPP 项目整个过程（包括从识别、准备、采购、执行到移交的各环节）的各种周围境况和条件的 总和。优化 PPP 营商环境对提高 PPP 项目的落地率、促进 PPP 项目的整体健康发展、真正发挥 PPP 项目对基础设施“补短板”的作用有重大意义。

正视当前我国PPP 营商环境存在的问题：首先是法律政策分散、层级较低、缺乏顶层设计的问题。2017 年 7 月，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）出台，但截至目前，PPP 条例仍未对外发布。PPP 项

 

目规范运作的依据只有国务院及各部委、地方政府出台的PPP 规范性文件，但这些规范性文件法律层级较低、具有较强的政策性、缺乏稳定性。不完善的法律政策环境使政府和社会资本随时都在担心投资项目的风险，削弱了社会资本对PPP 项目的投资信心，不利于 PPP 市场稳预期目标的实现。其次是融资环境亟待改善。PPP 项目落地的关键是融资，能够对 PPP 项目形成有效融资支持的有银行信贷资金、财务投资人投资基金、保险基金等。虽然国家对银行、保险基金等投资 PPP 项目做出了一些政策规定，但因为传统的银行信贷产品特征、保险基金产品特征、财务投资人投资基金产品特征与 PPP 投资属性的契合度不够，真正能与 PPP 项目相匹配的投资产品并不多，导致 PPP 项目融资难，另外，也存在审批时间长、资金使用期限短、融资成本高等问题。最后是 PPP 项目运作不规范和参与主体诚信不足的问题。一是项目筛选不够严格。PPP 项目在识别和准备阶段必须充分考虑政策和市场两大因素。一些 PPP 项目在发起时缺少政策前瞻性，刚准备启动就可能被新的政策否定，一些 PPP 项目没有做好充分的市场调研，选择了不适合的付费模式或设定了较低的指标，缺少对社会资本的吸引力。二是政府诚信问题。一方面， 在投融资领域，多地整体营商环境未得到优化，政府存在较多失信问题，社会资本对地方政府有天然的不信任感。另一方面，PPP 项目合作周期较长，政府在运作过程中确实可能

 

存在违约行为。三是社会资本诚信问题。当前，多地 PPP 项目呈现落地项目少、谈得多谈不拢的问题，其中一个重要因素就是社会资本的诚信问题。一些社会资本中标后反悔，迟迟不进行确认谈判、不签订框架协议和 PPP 项目合同，严重影响了PPP 项目的落地建设。四是违法采购问题。一方面， 实施机构在采购时人为设置门槛，破坏公平的市场竞争秩 序。另一方面，确认谈判阶段，政府方和社会资本方仍对合同核心条款进行谈判，涉及不可谈内容。五是社会资本“表外融资”参与 PPP 项目的问题。一些实力雄厚的社会资本出于行政监管、市值管理、负债率管理和项目收益率等方面的考虑，采用与战略投资者（多为财务投资者）组成联合体， 主导的社会资本方占小股、战略投资者占大股的方式参与PPP 项目。这一操作会使资金实力不足的社会资本方进入 PPP 领域，增加了行业运营风险。

六点建议供参考。一是加强制度法律的顶层设计，优化PPP 法律政策环境。二是研究财务投资基金、保险基金、银行资金如何更有效的匹配 PPP 项目的问题，制定相关政策充分保障PPP 项目的融资需求。三是构建营商环境评价机制， 落实地方政府营商环境评价工作，提升地方政府优化营商环境意识。四是加强政府和企业的诚信建设。五是加强对违规操作行为的监督和处罚力度。六是创新对供给侧结构性改革补短板项目的相关制度，加大支持力度。

 

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：

我国 PPP 市场仍存在一些短板和突出问题：一是设置进入壁垒，民营企业参与PPP 项目受限。民营企业在融资方面处于劣势，金融机构对中小型民营企业的支持力度薄弱，且长期以来民营企业参与基础设施建设的经验相对匮乏，致使民营资本进入 PPP 项目时存在隐性门槛。二是中介服务市场发展滞后，业务水平参差不齐。随着 PPP 模式的推进，与 PPP 相关的咨询机构不断涌现，但这些机构人才鱼龙混杂，一方面对 PPP 项目的识别、论证、融资等内容研究深度不足，另一方面缺少理论基础与实际经验兼备的复合型人才。同时由于缺乏统一的服务质量标准，行业自律和监管有待提高。三是招投标管理不规范，扰乱市场竞争秩序。在 PPP 项目的招投标工作中存在诸如流程混乱、越权办事、低价竞争等问题， 不仅影响了 PPP 市场的有序竞争环境，也为项目后期的有效组织和实施埋下了隐患，四是舆论存在误导，过渡泛化PPP 模式。PPP 模式的发展道阻且长，有些地方政府和媒体平台对其周期性、复杂性等特点缺乏认识，宣传较为片面，过度夸大 PPP 作用，误导了社会舆论和公众。五是 PPP 市场监管力度不足。PPP 各环节涉及的利益主体众多，如果缺少客观合理的评价体系和细致全面的监督标准，则易使得项目的良好运行受到影响。

近日，国务院常务会议审议通过了《优化营商环境条

 

例》，政府高度重视深化“放管服”改革、营造稳定公平透明、可预期的营商环境，释放全社会创新创业创造动能，基于此，为优化PPP 营商环境工作，提出以下建议：一是减少市场准入限制，营造公平的市场环境。按照“非禁即入”原则，支持实力雄厚且具备建设运营能力的民营企业在多领域参与高质量的PPP 项目。对当前的投资审批体系进一步精简瘦身，开展减事项、减环节、减材料、减时间等工作，为民营企业参与提供便利。另外，还应着力缓解中小微企业融资难融资贵问题，综合运用多种金融工具，推动中小微企业金融债券、知识产权质押融资等相关金融扶持政策落实，减少融资过程中的附加费用，降低企业负担。二是提升中介服务人员能力，加强服务市场管理。对专业机构人员开展多层次的培训，对服务质量进行约束与考核，同时组织开展各中介机构间的协同合作，在“术业有专攻”的基础上更加全面细致的提供咨询服务。三是完善招投标流程，规范各环节工作。 招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，各级政府有关部门应当加强监管，依法纠正和查处违法违规行为，各级公共资源交易平台应依法公开交易目录和交易信息，防止在招投标过程中对不同所有制企业设置各类不合理限制和壁垒。四是做好宣传引导工作，正确看待PPP 模式的作用。各政府部门和媒体平台应加深对 PPP 模式的理解，客观合理地解读及宣传 PPP 政策，在调动社会参与积极性的同时引导资

 

金的合理配置。五是强化市场监管，加大惩处力度。由于 PPP 项目涉及到工程建设等方面，应当强化全过程质量安全管理与风险监控，依法依规实行全覆盖的重点监管模式。对通过投诉举报、数据监测等发现的具体问题，应当进行有针对性的检查。同时应建立以信用为基础的监管机制，对项目各相关方进行信用评价，对严重破坏 PPP 项目进展的失信主体， 由有关部门和单位依法依规实施联合惩戒，并借助 PPP 项目平台对违规违法行为进行曝光警示。六是厘清政商关系，推动各方合作。着力破解政商“亲”而不“清”、“清”而不“亲”等问题，切实保护社会资本的合法权益。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：目前 PPP

市场环境主要存在如下问题：一是从市场准入来看，的确存在个别行业协会商会对已取消的资格资质变相进行认定，通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购 活动的资格条件，或者要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册，或者要求设立分支机构，设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍等行为。二是从生产经营来 看，由于 PPP 项目相关法律的滞后性，例如 PPP 项目投资属性的确定没有明确法律规定，造成尤其是“两标并一标”类 的 PPP 项目，建设工程手续办理存在歧义与偏差，并与金融机构要求的融资所需的建设手续（贷款条件）不兼容、不融合，甚至根本无法办到，造成 PPP 项目融资难、融资贵，甚

 

至夭折。三是很多 PPP 项目已经进入运营期，开始支付政府运营补贴，但是相对来说，绩效考核、监管规则等比较滞后。 需要进一步构建分行业、分领域、分层次的绩效考核指标体系、监管规则和标准体系，应该至少有分领域、简明易行的监管规则和标准，而不是所有 PPP 项目的绩效考核、监管内容等都一模一样。

2019 年 10 月 23 日，国务院总理李克强签署国务院令，

公布《优化营商环境条例》，自 2020 年 1 月 1 日起施行。

《优化营商环境条例》对于PPP 项目的实施利好。优化PPP 营商环境，有三点建议：一是《优化营商环境条例》第 31 条明确规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进 行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿”，第 69

条第 7 款规定：“政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，依法依规追究责任：不履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，或者违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款”。这两款内容属于强制性要求， 显然适用于 PPP 项目。从实操来看，存在“个别政府不信守承诺、新官不理旧账”的行为，对 PPP 项目、社会造成不良

 

影响。建议应进一步加强政府方履约能力、明确如何追究责任、细化相关责任，并落实到具体 PPP 项目合同之中。二是建议探索全国PPP 项目的相关方（包括咨询服务机构、社会资本等）统一账户，全国通用，不能为了一个项目就需要到项目所在地办理政府采购手续，建议建立全国统一大市场， 进行公平竞争，实现全国范围内的互联互通，提升参与PPP 项目相关采购活动的便利性、积极性。三是“法治是最好的营商环境”，但是 PPP 相关法律滞后、PPP 项目实践与现有法律的冲突，部门之间政策文件之间的歧义，PPP 财税政策的不完整等，这些都是优化PPP 营商环境的障碍和困难，建议进一步予以解决。

王守清（学术类 清华大学）：根据我在基层座谈研讨

调研情况，基层反映最近主要问题有：一是发布政策的政府部门不解读政策，而任由其它部门如审计和社会上的人各自解读，造成基层困惑，特别是自从规范 PPP 和清理隐形债以后。二是地方政府和投资者及二者的咨询等前期工作不扎实不细致，造成项目后续工作包括两评一案偏差较大，加上官员、投资者、咨询、律师对政策理解不一、水平参差不齐， 甚至合同有较大漏洞，后续争议不断。三是大环境造成不少体制内的人不作为、无担当，宁愿不做 PPP，更不愿碰原来已做但进展不顺利的PPP 项目，以免受牵连，造成各种“拖”。四是原来过于神化、现在却污名化PPP，本质还是没有理解

 

PPP 和政策本意，能力不足，且原来好不容易做过几年 PPP 有点经验的人特别是官员或因换届或因受挫而主动、被动转岗。五是地方政府信用与能力、投资主体动机不纯、金融机构对行业与项目的评估能力欠缺和传统上对政府、平台的依赖，做 PPP 意愿不强。窃以为，目前应该“重实质而非形式”，不要抠字眼，只要对项目和公众有利，就应“重公平解决项目问题而非追究责任”，平稳推进，减少急剧波动性，打击各相关方残留的一点PPP 热情。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：目前，PPP 市场环境

存在的问题主要有以下六点：一是融资环境令人担忧。融资是 PPP 项目能否顺利推进的关键，现在有很多 PPP 项目由于贷不到款处于停滞阶段，有的项目前期银行承诺过贷款，到实际运营阶段则不认账，项目公司、地方政府拿银行一点办法没有。有的银行一定要有国企、央企为项目公司担保，否则，也不给贷款。二是法治环境依然很不乐观。从 PPP 模式推行一开始，要求 PPP 立法的呼声从未间断过，2018 年见到希望，列入国家立法计划并承诺年底出台。但还是令人失望， 2019 年则无声无息，看来也无希望，全国这么大规模的 PPP 项目，涉及到这么多的部门、企业和机构，为什么出台一部条例会如此艰难？三是舆论环境导向不鲜明。我觉得我们对PPP 的正面宣传不够，负面的东西随处可见，有的部门、有的政府官员公开指责 PPP 扩大了政府隐性债务，甚至叫停

 

PPP。即使在这种情况下，也没有人站出来说话，显得我们推 PPP 的底气不足。四是部分地区在对 PPP 模式的认识和把握上确定存在过渡、过滥的现象，一哄而起，搞运动，甚至违背了PPP 的政策规定，这是我们自身的原因搞乱了PPP 市场。同时，也暴露出我们的监管机制缺失。五是 PPP 第三方咨询市场存在无序竞争。低价中标、质量不高、违反职业道德、违规出具专家意见等现象时有发生。六是政策环境偏紧。 从近期出台的一些政策文件看，PPP 的政策环境趋紧，不利于 PPP 项目的可持续发展。

关于建议，我认为现在的 PPP 能回到国办发 42 号文精神上来就可以了，希望大家再认真学习一下国办发 42 号文， 如：关于立法问题、关于融资问题、关于绩效管理问题、关于化解地方政府债务问题、关于保障项目用地问题、关于完善财税支持政策问题、关于对社会资本及咨询服务机构的要求等等，讲的都非常清楚、非常到位，我们应当继续抓好落实。

李成林（法律类 建纬律师事务所）：存在的问题：一

是各种不合理门槛和限制，市场门槛高，如不适当的行业限制，资质，注册资本的要求等。有的要求投标企业的注册资 金达到几十亿元，必须达到多少授信额度，必须有特级资质 等，而这些与该项目的要求不匹配。二是本地的企业才能投 标或变相规定，如必须在本地招标市场登记若干年限等。三

 

是项目保函必须是见索即付的保函，不付保函交付期间的利息等。四是企业融资难融资贵，有些企业得不到银行贷款， 不得以采取了项目收益对赌、高息集资或高利贷，结果企业濒临破产。五是有些地方政府借绩效考核之名，少付费和不付费，或变相克扣应当支付的费用。六是有些地方政府盲目或随意解除或提前终止合同。

建议取消各种歧视性限制，解决企业融资难，融资贵的问题：一是进一步减少民营资本市场准入限制，制定市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实。二是解决招投标过程中的歧视和限制问题。三是尽快在民航、铁路、公路、油气、电信等领域，落实一批高质量的项目吸引社会资本参与。四是鼓励金融机构加大对民营企业的信贷支持力度，不盲目停贷、压贷、抽贷、断贷，防止对民营企业随意减少授信、抽贷断贷“一刀切”等做法。五是定期收集辖区内企业和项目资金需求，实现银企对接更加常态化、多元化、高效化。六是督促金融机构坚决取消和查处各类违规手续费，不得向企业收取贷款承诺费、资金管理费，严格限制向企业收取财务顾问费、咨询费等费用，减少融资过程中的附加费用， 降低融资成本。七是全面清理取消在外商投资准入负面清单以外领域针对外资设置的准入限制，实现市场准入内外资标准一致，落实以在线备案为主的外商投资管理制度，并组织对外资企业在政府采购、资金补助、资质许可等方面是否享有公平待遇，并进行专项督查。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限公司）：存在问题。首先是政策不能打摆子，一会儿热，一会儿冷，一会紧、一会儿松，项目参与各方都难以承受这种变化带来的风险。其次是示范效应不好，一是前期突进的企业，尤其是民营企业，在市场下行的情况下，为了生存纷纷委身央企和国企，导致很多企业不愿深度参与。二是在前期突进时的项目，后续进展困难，项目出现停滞，导致一些政府也对采用 PPP 模式有忧虑。三是金融企业对于隐性债务、政府负债等担忧多，项目真正实现项目融资的少之又少，项目风险积累多。最后是挤出效应，在 PPP 项目运作周期长、落地慢、融资难的情况下，专项债排山倒海，铺天盖地，速度快，急急如律令，政府纷纷转向，企业也是皆大欢喜。

在当下的环境，要优化PPP 发展营商环境，主要有以下建议：一是保持政策的定力，在当下这种环境，更需要保持政策的稳定性，不能再摇摆，才能给参与各方的信心，信心比金子更重要。二是对 PPP 给予金融政策方面的扶持，增强PPP 项目的可融资能力，尽快使入库 PPP 项目能够落地。三是尽快使 PPP 回归本源，项目能够采用 PPP 模式的采用 PPP， 能够采用其他模式的采用其他模式，条条大路通罗马，多措并举，才能更好地使项目实施。

李炜（咨询类 毕马威企业咨询（中国）有限公司）：

 

近日，《优化营商环境条例》正式颁布，表明党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。结合反观目前PPP 市场，提出以下存在问题及建议：一是稳定。PPP 行业从 2014 年至今， 经历了曾经高潮和当下低谷，目前部分市场参与方对该行业是否能够持续稳定的发展报有存疑心态，原因之一是行业缺少更高层次的法律法规支持，PPP 条例酝酿数年但迟迟未正式出台，建议有关部门抓紧条例征询并尽快出台专门针对PPP 行业的法规条例，稳定市场参与的信心。此外，地方政府 PPP 项目决策机制不够健全，缺乏延续性，也是市场参与者存疑心态的原因之一，特别是遇到领导岗位调动等情况， 即将落地的 PPP 项目往往随之夭折，或久拖不决形成“僵尸项目”，耗费大量人力物力。建议健全 PPP 项目决策机制， 将公众参与、专家论证、合法合规性审核、集体讨论决定等作为重大决策的必经程序。二是公平透明。目前 PPP 项目中标社会资本多为大型央企，少见民营资本，各地政府部门在社会资本选择上应摒弃以往“重建设轻运营”的思路，选择适合项目行业特点的且有丰富运营经验的社会资本，毕竟PPP 应该逐步回归运营 “本色”，勿忘提质增效“初心”。咨询机构选聘过程中也应该遵循公平原则，放开资格条件， 更多需看重咨询机构的从业经验，特别是项目负责人的从业经验和个人资质，避免过多看重机构入库情况去考量咨询机构的专业实力。同时，建议将每次咨询机构服务后的服务效

 

果纳入机构信用管理中，便于政府或相关部门优中选优。三 是可预期。应充分保证 PPP 市场各参与主体的合法权益，避免“新官不理就账”现象的存在，遵循“法不溯及既往”的 原则，完善 PPP 项目退出路径和机制。同时，建议有关部门尽快出台针对PPP 项目的税收政策，及明确 PPP 的争议解决路径和机制，鼓励 PPP 项目能够长效发展，稳定市场各参与主体的信心，达到可预期目的。

周勤（咨询类 中国国际经济咨询有限公司）：对于优

化 PPP 的营商环境有如下几点建议：一是加快 PPP 的立法工作，只有 PPP 的相关法律出台，才能让市场上的各方定下心来，有稳定的预期。二是保持政策的持续性和稳定性，同时在政策的执行过程当中，遵守“法不溯及既往“原则，对于约束性规则不扩大打击面。不强求在做项目时不可预见的条件和做法。三是优化营商环境强调对于各种市场主体的平等对待。不能在采购环节设置各种不合理的障碍。除此之外， 其实还有对于工具的平等对待。PPP 是一种重要的公共品提供方式，但不是唯一方式，要正视其工具属性。是工具就会有竞争，在不伤害 PPP 基本原理和规范的情况下，可以按照“从新兼从轻”的原则，平等对待各种工具。比如重视专项债可以用作资本金这一政策所释放的积极信号。四是提高政府对于PPP 的治理能力，要解除政府官员对于做PPP 的后顾之忧。加强培训、正面清单和负面清单要更具有可执行力。

 

五是政府和社会资本方都应该“不忘初心”，在项目的操作 过程中校核各自的行为，不走偏。六是尊重市场规律。不理想化也不妖魔化金融机构。在我国以间接融资为主的金融体系下，既要守住底线，又要尊重其在长期博弈中的市场规则和规律，不能强行加大政府、社会资本方和金融机构任何一方的风险，尽量做到合理分配。

薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）：目前 PPP市场环境存在哪些问题？一是最严重的问题是没有统一立法。各地执行法律、政策标准不统一。很多省PPP 中心评审项目的标准比财政部的要求高，导致很多符合入库条件的项目不能入库。二是各省入库评审标准不统一。大部分省入库项目评审是委托给不同的咨询公司或不同的专家，项目评审根据专家意见修改后，再次评审换了不同的专家，又提出不同的意见，导致项目多次更改也难以入库。三是政府不诚信， 新官不理旧账问题严重。政府换了新领导后，单方改变PPP 项目条件，还有的直接解除PPP 合同，取消项目。

建议：一是尽快统一立法，指定统一的政策标准。二是 财政部统一培训各省PPP 中心，让入库评审统一标准。三是对不诚信政府要上黑名单，并且追究领导的渎职责任。

王安风（行业类 山东金正工程项目管理有限公司）：

存在的问题：一是地方政府层面。地方政府对 PPP 的功能认识多数依然停留在融资阶段，对 PPP 推行带来的政府职能转

 

变认识不足，在 PPP 实操中严重缺乏平等合作意识，对PPP 合同执行的诚信度亟需提升，各个部门对 PPP 的实操专业性理论知识和技能参差不齐，各参与PPP 的部门之间配合性不足，尤其是当前多数PPP 项目进入付款阶段情势下，债务压力造成付款能力存在严峻考验。二是社会资本层面。在我国 现阶段，具备投资、建设、运营等能力的综合运营商供应市场严重不足，国有企业绝对优势地位依然明显，影响民营社会资本的积极性，诸多社会资本只盯施工利润的短视情况依然普遍。三是第三方层面。资金提供方尚未转变思想，对 PPP 理解深度不够，造成参与或支持 PPP 项目的积极性不高，各类型咨询服务机构存在诸多问题，比如缺乏专业性，恶性竞争，同一项目多方服务等。四是国家层面。缺少相关法律法规，PPP 操作依据一直停留在最多属于规范性文件的阶段， 政策缺乏一致性，各个管理部门出台的制度存在不同操作规定，甚至冲突，现有文件依然倾向于强调政府利益而忽略对社会资本积极性的保护，与PPP 密切相关的金融、土地等领域缺乏匹配性操作文件，与PPP 相关尤其是将PPP 界定为行政诉讼的案件，司法环境有待进一步改善。

至于优化建议，对应上述情况，需要以国家顶层设计为引导，政府层面努力为主力，社会资本和第三方积极参与， 充分发挥市场作用，各个层面作出相应的整改，故优化措施已勿需多言了。

 

马勇（行业类 中电建路桥集团有限公司）：PPP 市场透明度有待提高，政府方、社会资本方、融资机构所构建的信息不对称，而国内整体项目推进的速度快，目前实施的方案 很可能不是最优或是较优方案，从而造成项目实施过程中出现项目内容大调整、设计方案大调整、融资不能落实等等问题。建议：一是加强方案的论证的严谨性和审查制度，如采取盲评、有偿方案征集（类似设计方案）。二是丰富官方统 一信息平台内容，鼓励收费信息平台，定期分发更多项目优 化方案。三是增加对在建项目考核并进行推广优秀项目模 式。四是加强PPP 项目招投标管理，作好各行业 PPP 项目合同条款规范化和评标、选择透明化。

章贵栋（行业类 龙元明城投资管理（上海）有限公司）：

营商环境是政府能力的体现，显性或隐性的营商环境评价是我们决定是否投资项目的重要依据之一。大致包括以下几个方面：一是在项目准备阶段，政府是否有着吸取合理建议的渠道和意愿？二是在采购阶段，是否有排斥民营企业的采购偏好？是否尊重合理合法的合同磋商谈判过程？三是在建 设阶段，是否有责任心去落实合同中的履约责任，为 PPP 项目创造良好投资环境（尤其是涉及到跨部门、跨条线的沟通协调工作等）。四是在运营阶段，是否尊重合同约定的绩效考核，不刻意刁难，具备及时履约意识，按时付费。

薛涛（行业类 E20 环境平台）：存在的问题：一是地方

 

政府能力和财政可持续力差异大。二是咨询公司能力差异 大。三是社会资本对于有运营类的项目而言总体竞争态势尚算可控，对于融资规模较大的和施工占比极高的，现在由于金融机构的态度，“国进民退”建筑类企业为主导的状况比较明显。优化建议：分门别类，结合各行业特点和主管部门合作进行针对性的优化，部分领域也可以考虑简化。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
 

赵红（咨询类 北京财建管理咨询有限责任公司）：改善营商环境的关键是地方政府的转型博弈。地方政府掌握了大量的关键性资源和政策，而这些资源和政策对于企业的发展至关重要。在目前财政增速放缓与支出持续刚性增长的压力下，通过发挥市场配置资源的决定性作用来激发民间资本活力，用法律、程序对其手上的资源和权力进行一定的约束。

张燎（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：改善营商环境的最大一只拦路虎，是地方政府不守信。如何让违约失信的政府方可能付出高的违约成本，而不敢轻易违约，是改善营商环境的牛鼻子。