养老PPP项目面临哪些现实问题？有哪些相关建议？

一、热点关注

童玫（咨询类 北京金准咨询有限责任公司）：养老 PPP 项目面临哪些现实问题？有哪些相关建议？

二、交流实录

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

结合养老 PPP 项目全生命周期所处阶段及 PPP 项目实操经验，该类项目发展过程中仍然存在以下问题。

问题一：项目利润率低对社会资本吸引力不足。目前， 养老领域 PPP 项目以机构养老 PPP 项目居多，虽该类PPP 项目的总投资体量相对较小，但项目投资主要集中在项目建设及养老、医疗床位等设施购置等方面，导致社会资本、项目公司对该等项目的前期投入支出较大。同时，为确保提供养老服务的可持续性，该类项目的合作期限多在 20 年以上， 社会资本回收投资资金及获取收益的周期拉长，降低了项目收益水平，加之养老PPP 项目整体行业利润率较低，因此对社会资本的吸引力不足。

对此，建议：一是除社会资本全部主导项目投资建设和运营之外，在项目类型上可倾向性选择公建民营、民办公助、 购买养老床位服务等模式，以解决项目前期投入过大的问

 

题。二是社会资本在养老机构运营管理方面，可进行相应市场策划，针对不同老年人群提供更加精准化养老服务，同时将养老与医疗、健康等行业进行有效整合，提升服务品质， 创造项目盈利点。三是鼓励将居家和社区养老服务打包运作以及推广“医养结合”类和连锁养老的PPP 项目，通过提升规模化效益，打造养老服务与养老产业的有机融合，实现产业链式养老。

问题二：项目供地等配套政策落实不足。受到国家政策影响，目前各地通过出台政策鼓励各类资本投资建设养老机构，并承诺在土地供应、税费政策等方面给予支持，但是由 于实践中项目拿地困难、审批繁琐、产业政策体系缺失等原 因，社会力量参与养老设施建设的积极性并不高。以供地问 题为例，由于受制于现行土地总体规划和土地利用年度计 划，导致无法确保民办养老机构项目用地的及时获取，特别 是在土地资源稀缺的大型城市中。

对此，建议：一是地方政府相关主管部门（如规土、建 设部门）合理安排用地计划指标，优先支持民办养老机构的建设，并会同民政、发改等部门共同推进相关地块选址和项目设施建设等相关配套政策的落实。二是依据《国务院办公 厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（  国办发

〔2017〕21 号）的规定，在农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向民办养老项目领域倾斜，有序适度扩大用地供

 

给。三是依据《产业用地政策实施工作指引》，除可按划拨 方式供应土地外，支持以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。

问题三：项目绩效考核缺少标准。养老 PPP 项目区别于其他单体PPP 项目的主要特征就在于其提供的核心服务是一种“软性服务”，是需要提供满足老年人对照料、陪伴、医 疗的基本需求。但是，实操层面的养老 PPP 项目多以养老或医疗床位、运动及医疗器械等硬件设施作为进行绩效考核的关键指标，较少或缺乏对“软性服务”质量的考核。

对此，除需要建立健全国家或地方的养老服务的标准体系、技术标准、管理标准和工作标准外，政府方应当首先有明确的采购需求和清晰的项目产出和产出标准，并重点关注社会资本提供“软性服务”的考核。同时，辅助以养老服务 收费标准、惩罚机制作为引导，发挥 PPP 模式在养老服务领域的制度优势。

王锦（行业类 华录健康养老发展有限公司）：首先，

养老行业很适合采用PPP 模式。一是养老行业因既有较强的社会效益，也有明显的经济效益，且具有一定的公益性质， 因此很适合采用 PPP 的模式进行建设。根据全国老龄委“十三五”规划，未来有超过 50的床位将是民营，因此公建民营成为现在政府养老设施建设和运营的主要模式。尤其是各地在建设的社会福利中心，土地、设施、资产都属于政府，

 

政府建成后，一部分用于集中供养的“托底”公益养老，另一部分可面向社会提供商业养老运营服务，既可以满足政府民政部门保证基本的公益服务需求，又可统筹利用设施提供商业化养老服务，实现规模效益。这种模式特别符合 PPP 的精髓，因此，养老行业非常适合采用 PPP 模式进行建设，尤其是各地民政部门在建设的社会福利中心，既可以满足政府需求，又可引入有经验的运营机构，并可缓解政府投资压力， 降低投入成本。二是目前中国的养老主要是居家、社区和机构养老，形成“9073”的格局，即 90居家养老、7 社区养老、3 机构养老。国家政策大力鼓励居家社区养老的建设， 尤其是嵌入社区的社区服务型机构建设，以及护理型机构建设。社区养老的物业一般由政府提供，但需要运营方投资改造，也具有公益+商业的性质。因此，以 PPP 模式，批量建设和运营社区照料中心，形成连锁化经营，也是符合养老产业发展和政策鼓励方向的。政府建设的社会福利中心，应侧重于护理型的机构养老，这也适合于 PPP 模式。因此，PPP 模式是支撑居家、社区和机构养老的重要手段。三是与医疗服务相比，养老更适合采用PPP 模式。在中国，因大量医疗服务仍是政府举办的公立医院提供，以 PPP 模式建设的医疗机构，SPV 公司只能负责非医疗服务部分，而医疗部分仍由公立医院提供。养老机构的投资建设和运营，有公建民营的模式，就不存在此问题。四是养老行业运营收入和业务模式

 

清晰明确。养老运营虽然具有重服务的行业特点，但达到稳定运营状态后，其收入和现金流很稳定和可预测，行业业务模式和成本结构比较简单，只要是具有较好运营能力的养老企业，都能够清晰明确地预测其长期运营收入和回报。因此很适合采用 PPP 模式。

其次，国家大力鼓励以 PPP 模式发展养老行业。近年来， 尤其是引入 PPP 模式开展政府公共设施建设以来，国家大力鼓励以 PPP 模式发展养老行业。尤其是 2017 年 8 月，财政部、民政部和人力资源社会保障部联合发布了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》， 财金 86 号文提出鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展，列明了一系列措施支持养老业 PPP 模式的发展。

再次，关于养老行业PPP 项目现状和问题。与国家政策的重视程度和养老行业对 PPP 的呼声相比，养老行业 PPP 发展却不如人意，项目占全部 PPP 项目的数量和投资额都很低。截至 2019 年 8 月底，财政部 PPP 项目库中养老 PPP 项目仅有 106 个，数量上占全部 9182 项目的 1.15 。另一方面，已经入库的养老项目多数处在“休眠”状态，究其原因，固然有养老PPP 单个项目投资额小，无论政府还是PPP 主体投资机构都不够重视等原因。而养老行业 PPP 项目中存在的问题也不容忽视，包括：一是“挂羊头卖狗肉”的养老 PPP 项目。

 

房地产企业是较早发现养老行业商机的主体，过去几年，打着养老的旗号行地产开发之实的项目非常多。不少所谓的养老行业PPP 项目，其实也把地产开发融入到方案设计中，在2018 年 PPP 库清理整顿时，不少项目被退库，或者难以执行。二是政府不重视。因金额不大、运营的成果对运营方的能力有较大依赖度，政府倾向于用 PPP 解决重大的基础设施基建需求，对于养老项目，觉得流程繁琐、未来运营难以控制， 而不够重视。三是重视基建、不重视运营。以完成建设、减少政府投入作为目标，不重视运营，或者对运营测算片面乐观，造成养老行业的PPP 项目运营方难以把账算得过来，客观上不具备可行性。过去几年有不少养老 PPP 项目因此流标。四是范围太大，难以完全实施。不少养老行业PPP 项目包装了很多内容，脱离了养老 PPP 项目的初衷和可能实现的使命， 最后难以完全实现。五是养老运营环境存在一定的不确定性，在物业获取、运营测算等方面，受国家土地和物业管理政策、国家对于养老行业的补贴和支持政策影响较大。如在PPP 项目执行中环境发生变化，养老 PPP 项目可能难以完全实现项目目标，而造成项目部分或全部难以落实。

最后，关于对发展养老行业 PPP 的建议。一是政策层面， 继续大力支持养老行业采用PPP 模式进行建设和运营，对养老行业PPP 的模式和流程进行简化，约定以 BOT 或ROT 为主， 明确摒弃偏地产类项目，并简化养老 PPP 的审批入库流程。

 

二是对养老行业的 PPP 项目的融资提供支持，以贴息、补贴等方式降低养老 PPP 项目的整体融资成本。三是大力鼓励新型养老PPP 模式，把养老PPP 模式与民政部门推动的养老服务业发展的指导意见相结合，支持以养老 PPP 模式批量建设和运营居家、社区养老和护理型机构养老。以 PPP 模式批量建设社区照料中心，财政部第二批示范项目——江西赣州社区养老PPP 项目，是个典范案例。

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：

为积极有效解决养老问题，近年来，国家出台了《关于推进养老服务发展的意见》等政策，鼓励利用政府和社会资本合作、公建民营等方式，促进养老服务基础设施建设。但在养老 PPP 项目发展过程中，仍存在一些问题：一是养老 PPP 项目尚处于发展不平衡、不充分的阶段。管理库内养老行业累计项目数和投资额均占比较低，养老 PPP 项目整体发展缓慢。另外养老 PPP 项目地区发展差异较大，导致项目多的省市更易吸收更多的社会资本投入，反之亦然。二是养老 PPP 项目主要合作方式较为单一，投资回报周期长。目前养老 PPP 项目多采用 BOT 或 BOO 模式，这两种模式需要社会资本高昂的前期投入以及大量的政府补贴。另外受制于传统的家庭养老理念及行业整体利润率较低等因素的影响，社会资本回收投资资金及获取收益的周期拉长，增加了项目融资的难度。三是养老PPP 项目前期规划混乱，后期监管缺失。前期未能针

 

对区域情况制定养老PPP 项目具体实施规范和细则，易造成养老机构类型与居民需求不匹配的情况发生。项目后期也缺少有力的监管措施与规范，现行的绩效考核标准缺少对养老PPP 项目提供的软服务的衡量，另外对养老 PPP 项目运作过程中的定价、服务等环节监管力度不足，易使其沦为套取财政资金和社会资本圈钱的工具。四是假借养老服务之名，行养老地产之实。实际操作过程中存在冒用养老服务名义，将商业项目包装为养老PPP 项目的问题，混淆了商业项目与PPP 项目间的关系，背离了提供公共服务的初衷。五是养老PPP 项目优惠政策尚不完善，政府和社会资本间权责划分不清 晰。目前我国养老服务业仍以公益型养老为主，外加优惠政策尚未覆盖全面，导致政府和社会资本在利益分享、风险分 担等方面存在纷争，影响了项目的有序运行。

为解决养老 PPP 项目存在的问题，推动养老PPP 项目纵深发展，我们提出以下建议：一是完善养老 PPP 项目运作机制，降低项目运营风险。可根据社会资本可投资养老领域的 项目类型，合理选择并创新运作模式，以解决项目前期投入 过大的问题。另外，政府可进一步加强养老 PPP 项目的全过程管理，通过规范各环节流程及配套制度降低项目运作风 险。同时，出台社会资本退出机制，允许社会资本以股权转让等方式退出养老产业。二是建立由各相关方共同参与的项目监管制度，设计多维度的评价标准。在注重硬件设施绩效

 

考核的同时，重点关注对软性服务的考核，辅助以养老服务收费标准、惩罚机制作为引导，发挥 PPP 模式制度优势。三是明确划分商业项目与 PPP 项目之间的关系，合理开发养老服务模式。除了应当遵循《养老服务设施用地指导意见》对于土地用途的规定外，还可创新养老 PPP 项目实施模式，将养老、休闲旅游等模块相结合，进行综合体开发。四是明确各相关方分工，各司其职。在 PPP 项目中，应合理界定政府和社会资本所提供的养老服务边界标准，优化资源配置，减缓养老供给与需求的矛盾，更好地实现双方合作。五是完善优惠补贴措施，为社会资本参与 PPP 项目给予扶持。政府可考虑出台一系列优惠政策，采取财政奖励、运营补贴等方式， 建立合理有效的 PPP 养老项目投资回报机制，例如可适当放宽税收优惠范围，实行优惠贷款利率等。同时建立科学合理的权益保障机制，维护社会资本投入后的合法权益。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山

东分公司）：关于面临的主要问题。首先是入库项目少。截至 2019 年 8 月底，项目管理库养老项目 106 个，占入库

项目数量的 1.15。究其原因，一是养老项目需要强有力的运营能力，许多社会资本不具有相关资质和能力。二是养老项目一般为轻建设、重运营特点，相比有工程建设利润需求的社会资本吸引力较弱。三是，养老项目机构、人才的匮乏 限制了养老项目的落地，以至于PPP 项目落地更加困难。其

 

次是项目边界不清晰。高端养老、养老地产等个性化养老服务，不属于政府方应提供的基本供给类公共产品及服务，实际工作中常遇到此类项目要求采用PPP 模式。最后是回报方式渠道不足。在推广养老 PPP 项目时，为确保项目公益性及“物有所值”，政府往往设定较低的投资回报，不能满足社会资金的最低利益需求。一是与基础设施项目相比，养老项目服务种类繁多，项目的预期经营收益预测难度大，不确定性事项多。二是收费机制不稳定造成服务收费差异大，不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标，从而影响社会资本的投资意愿。三是现行政府投资、 补贴、税收、土地等优惠扶持政策如何落实到 PPP 项目中， 仍待有关部门适时出台。

三点建议供参考。首先是厘清养老 PPP 项目边界。针对养老服务的不同类型，坚持公共服务属性，合理界定政府和社会资本合作提供养老服务边界。一是引导和鼓励社会资本立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务，参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务供给。 二是明确公益性和经营性养老项目的区别。三是鼓励公益性项目附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐、互联网等方式增加公益性项目个性化服务的创收能力。其次是鼓励联合体参与项目建设运营，建议由具有建设能力和运营能力的社会资本方采用优势互补的方式，以联合体参与养老PPP

 

项目的落地实施，提高项目的建设管理、运营等全方位服务 能力。最后是建立科学养老服务体系，按照国务院《关于加 快发展养老服务业的若干意见》要求，借鉴国内外先进的经 验，建立符合我国国情的养老服务体系，辅以 PPP 模式的运营管理优势推动养老项目的发展。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

关于养老 PPP 项目面临的现实问题。采用 PPP 模式运作的养老项目，可以吸引更多优质的民间资本进入养老市场，有利于提高养老服务业运营管理水平，有利于养老服务质量的提升。但从现状来看，虽然国家养老补贴政策较为优厚，但相较于其他类型PPP 项目，养老 PPP 项目仍呈现出申报率、落地率双低的特点。笔者认为，造成这一局面的原因主要有以下两点：一是养老 PPP 项目面临供需不匹配问题。现阶段， 我国养老服务市场的需求集中于能够提供优质服务的基本 保障类及中端类养老PPP 项目，如居家社区养老服务项目、中端医养结合项目等。但社会资本的投资方向则侧重于高端老年公寓、生态养老院等服务优质、收费高昂的高端养老项目。PPP 项目具有公益性特征，实力雄厚的社会资本方更倾向于参与的营利性养老项目并不适宜采用PPP 模式，这就造成中低端需求与高端供给不匹配的局面。二是养老 PPP 项目面临付费模式选择不合理问题。养老 PPP 项目大部分采用使用者付费模式，由社会资本方自负盈亏。但目前，我国的养

 

老 PPP 项目尚处于初步探索阶段，呈现出以下特征：形式多样、缺乏系统成熟经验；对软性服务要求高，运营成本高； 政策性补助不足，老人支付能力整体较弱，资金回收期长。因此，包装成使用者付费模式的养老 PPP 项目往往不受社会资本的青睐，落地率低。因此，要提高 PPP 项目的申报率、落地率，一方面，可以通过增加运营内容、完善国家补助政策等措施提高基本保障类及中端类养老PPP 项目对社会资本的吸引力。另一方面，要根据项目的实际情况选择付费模式， 尤其在经济发展相对落后地区，要谨慎选择使用者付费模式。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：养老 PPP 项目面临

的主要问题有：从目前情况看，养老产业己经完全放开，政 府出台的政策也很明确，增加一个床位享受一定的补贴。价 格也是放开的，有很多的养老项目都是民营的，经营者自负盈亏。现在政府要管的是政府负有托底责任的五保老人的养老问题，对这部分人群，大体有三种办法解决，一是政府出资直接办养老院，二是政府与社会资本合作办，三是政府购 买服务，社会办养老机构提供服务，政府付费。

下一步，对养老项目我的建议还是以民办为主，政府补贴、规范管理、加强监督，政府也可利用一些闲置的资产， 如学校、医院、厂房等，与社会资本合办养老项目，即PPP 模式，以解决养老设施不足的矛盾。

 

刘穷志（学术类 武汉大学）：关于养老 PPP 存在的问

题。一是供求不对称。我国养老服务市场需求最大的是能够获得优质完善的居家社区养老服务的基本保障类和中端类养老产业 PPP 项目，而社会资本投资侧重于医养结合、老年公寓、生态养老院等高端养老项目。二是布局不合理。小城市居民和农民的消费能力有限，如果布局高端养老公寓和养老生态园，则消费能力不足，大中城市医疗资源较为充足、居民就医便利，如果布局医养结合型养老服务，则效果不明显。三是后期监管缺失。在养老产业 PPP 项目运作过程中， 重建设轻监管，对养老产业 PPP 项目运作过程中定价、询问、服务、评估监管不足。

三点建议供参考。一是政府关注满足老年人多样化、多层次养老需求问题，减缓养老供给与需求的矛盾。二是加强总体规划布局，探索符合国情的 PPP 项目模式，促进养老服务资源优化配置。三是对资本投入、收费标准进行全方位评估，保证养老产业 PPP 项目的服务性。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：养老 PPP

项目面临哪些问题？本人引用亚行国内首个贷款养老PPP 项目的观点： (1) One of the most significant social challenges facing by the PRC today is a rapidly aging population. The proportion of people above the age of 60 across the PRC is expected to grow from around 14 

 

in 2016 to 34  by 2050, while those 80 and older will increase from about 18 million in 2010 to a projected 98 million by 2050. As a result of rapid urbanization, the impact of the one-child policy on families, and large-scale internal work force migration to urban areas, traditional family support systems are increasingly becoming unable to meet elderly care needs. Public and private operators provide elderly care services (ECS) in cities, however, except for some well managed ECS facilities, many public and private residential facilities provide low quality services. Market-oriented reforms that promote service-oriented, inclusive, and high standard ECS catering to different levels of care are needed. The diversity of the demand for ECS requires an innovative response that offers a range of quality yet affordable services and training for care givers.

（2）The PRC Government considers PPP as a potentially suitable means to enhance the efficiency and quality of EC service provision. However, the design and implementation of PPPs for the ECS face major regulatory, institutional, and financial challenges.

 

PPP implementation in the PRC is hampered by regulatory gaps, and PPP regulations that overlap and which are poorly coordinated with other regulations including rules on land, tax, budget, and government procurement. PPPs in the PRC are also often characterized by a significant imbalance in allocation of risks and responsibilities. Moreover, while there is accumulated experience in infrastructure PPPs, a major barrier with regard to PPP implementation in the social sectors is a lack of knowledge and expertise within local governments to understand the intricacies of social sector PPP design, procurement, and contract management. Ministerial and central guidelines and requirements for PPPs issued by the Ministry of Finance (MOF) in 2015 indicate that the policy frame work is improving the enabling environment, but a lot needs to be done to translate this into PPP projects at the local government level that are in line with international good practice for PPPs.

（3）The government wants to promote a mechanism

for genuine and transparent PPPs that can be replicated nationwide to (i) close the gap between local

 

government fiscal capacity and the increasing demand for social services; and (ii) search for innovation, better technology, and management skills to tackle elderly care.

三点建议供参考。一是相对来说，养老 PPP 项目后续的运营维护直接关系着老年人的尊严和生命，更彰显其重要， 同时政府在养老服务供给方面也应承担着更重要的责任和义务。因此，建议养老 PPP 项目更应向后续的运营维护倾斜。例如，从社会资本角度应要求具有运营维护的经验和能力。从具体实施方式来看，可以考虑更多地采用 O&M 方式（可以包括二次装修），政府负责前期投融资，社会资本负责后续专业和高质量的养老服务。二是前期调研和市场测试应引起足够重视。应对项目所在区域的老年人口数量、年龄分布、老年人口增长趋势等进行详细的调研，信息涵盖老人基本情况、医疗保障及健康情况、养老现状、财产及收入支出情况、 养老需求等方面的内容，尤其是养老需求调研，涉及养老方式选择、养老费用支出、养老服务选择如生活照料、医疗保健、托管托养、家政服务、康复护理、精神慰藉、紧急救援、 信息咨询等需求。在此基础上，进行充分的市场测试，了解潜在社会资本方的需求和要求，有的放矢，设计出最适合的养老 PPP 项目交易结构和商业模式。三是国家层面应进一步明确和细化养老服务基本标准和指标。虽然民政部发布了

 

《养老机构服务质量基本规范》（GB/T 35796-2017）、《养老机构等级划分与评定》（GB/T 37276-2018）等规定，个别省市也颁布了一些地方养老服务标准。但是大部分仍是定性描述，缺乏细化内容，实践中争议很大，歧义很多，可操 作性差。而从国际视角来看，可以借鉴的养老 PPP 项目并不多，尤其是绩效考核标准和指标方面，需要我们自己结合中 国国情，根据项目实际情况，探索出具有中国特色的养老 PPP 项目之路。

李成林（法律类 建纬律师事务所）：中国人口老龄化

已提前到来，人口老龄化将使我们面临如下困难：一是专业服务人员稀缺。据国家有关部门估计，未来几年养老护理人员的需求将达到 1000 万人左右。我国目前具有医疗护理执业资格的从业人员仅几万人，未来的专业养老护理人员将十分缺乏。二是聘请专业护理人员的成本较高。雇员成本势必提高养老服务机构的收费标准，如继续保持收费低的标准， 养老服务的质量将难以保证。三是民办养老服务机构的土地成本高，经营十分困难。为了降低成本，民办机构纷纷选择城市的郊区，但郊区的交通和生活又不够便利。如果民办养老项目选择在城市，土地的成本和服务价格较高，也缺少竞争力，因此民办机构处于两难的境地。四是养老需求大和养老消费欠缺的矛盾。我国过早地进入老龄社会，一方面受养儿防老的家庭观念束缚，使收入高的家庭选择居家养老。另

 

一方面收入较低的社会群体，又无法承受民办机构的高收费服务。这就产生了一方面养老需求大，另一方面养老消费严重不足的矛盾。这客观上也造成了养老项目收益不足，难以正常经营的现状。

为了解决上述问题，提出以下几点建议：一是关于土地取得方式和用途。项目土地取得的方式直接关系到项目投资的成本，因此在项目谈判中，项目公司应尽量争取以划拨的方式取得土地。如果以划拨方式取得土地的难度大，可以争取以租赁的方式或利用废弃的厂房、闲置的土地，或效益不高的宾馆等改建成养老设施。这样可以有效地节约投资成 本。二是关于项目融资。虽然以划拨方式取得土地的成本较低，但由于划拨用地不能办理土地使用权证书而无法抵押融资，以出让方式取得土地的成本高，但可以用于抵押融资。根据以上情况，PPP 养老项目的投资人在与政府谈判时，可以选择对融资有利的方式取得土地。三是养老项目经营模式的选择。目前养老项目的运营模式种类较多，有公办民营、民办公助、特许经营、租赁经营和租赁经营等。PPP 养老项目的投资人应当结合项目的具体情况选择经营模式，并订立详细的合同条款。四是养老付费模式条款。养老项目以提供服务为主，使用者多为低收入群体，无法以使用者付费为主收回投资。因此项目公司应要求政府提供适当的补贴，参股但放弃分红权等。五是使用者付费的方式和政府补贴条款。

 

投资人与政府可以协商项目的收费方式和政府补贴的支付方式。如按照床位的数量补贴还是按照入住的人数补贴，补贴的数额、补贴的年限、补贴的上限和下限、补贴的调整方式等。在支付方式上，可以选择按月、季度或年度支付等。六是关于税收优惠和减免。非营利的 PPP 养老项目，可以得到政府在税收上的优惠和减免。如杭州金色年华老年公寓的床位费、护理费、服务费等都可以免税，而且水、电、煤、网费等税费都按民用计算等。这些合同条款可以有效地减少投资人的支出。而养老产业虽为营利项目，也应争取一些优惠条款，但应注意条款的合法和有效性。七是项目服务方式和服务质量。投资人与政府可以协商选择适合的养老服务机构。在实践中，可以采取养老服务外包的方式提供养老服务， 也可以由投资人直接提供养老服务，但应注意养老服务的质量。

段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：面临的

现实问题：一是中国传统思想影响下的居家养老文化，大部 分人不愿意离开家、离开儿女去养老院养老。二是养老从业人员缺乏，很多有劳动能力的尤其是年轻人宁可送快递、送 外卖也不愿从事这些伺候人的工作。三是养老费用高昂，可怜的一点退休工资除难以维持自己的退休生活外，还的想法贴补儿女们生活。四是社会办养老投资大、盈利预期小，难 以吸引社会资本大规模进行社会养老。

 

建议：一是养老事业要定位于国办为主、民办为辅，PPP 模式的政府购买服务是可行的路径，这也是对以前独生子女政策的补偿，将年轻人从对父母的牵挂中解放出来去做更有价值的干事创业中去，解放全社会潜在生产力。PPP 模式应定位于中低收入人群和三无老人，让社会资本去针对高净值人群做高端的养老产业。二是中国的房子已经够多，养老不 是缺乏设施的问题，而是缺乏服务和机制的问题。PPP 养老应以居家和社区养老为主，提供日常的托老、照护、家庭服务，也可以与社会资本合作共同盘活闲置的学校、商场、厂 房等进行改造，将新建养老设施的资金节省下来去吸引更多的从业人员从事养老服务和提高养老服务水平。

徐玉环（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：养老

PPP 面临的现实问题主要有：一是如何兼顾公益性与经营性。社会资本以政府指导价收费提供满足政府兜底的公益性养老服务，同时对剩余床位自行合理定价以获取收益，缓解财政压力。“同床不同价”的情况可能产生稳定性风险。建议： 重新探索划分方式，从划分床位变为划分人群，对服务对象统一收费，由政府将养老补贴直接发放到人。除此之外，运营机构还可以通过差异化服务、管理分区等方式降低稳定性风险。 二是如何合理确定政策性床位的比例。政策性床位比例低，无法满足政府养老兜底责任的需求，而政策性床位比例过高，可能影响社会资本方的收益。建议：充分调研所

 

在区域户籍老年人口的数量、年龄分布、通过轮候平台申请入住的老人数量、应急床位预留、未来区域养老机构规划等情况后，结合社会资本的投资合理确定。三是如何建立绩效考核指标体系。养老 PPP 项目运营内容复杂，包括养老照护、医疗护理、餐饮、物业管理等内容，而目前国家和地方颁布的行业标准多以定性的描述为主，实操层面缺乏指导。建议： 参考国家级和地区标准，根据项目特点以及各潜在社会资本方的建议合理制定；多关注满意度，服务人员培训，安全生产等内容；预留绩效考核体系更新机制，根据实际情况逐渐更新和完善绩效考核指标。四是养老项目关系到政府形象和社会稳定，进行有效的政府监管，做到放权但不缺位十分重要。建议：建立包括事前监管、事后监管、公众监督等在内的全方位监督体系。派驻人员，对项目公司影响公共利益、公共安全、政府形象及社会稳定的事项行使一票否决权。加强对派驻人员进行管理，避免影响社会资本正常运营。

李竞一（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：养老

与医疗、教育类似，都属于公共供给和市场供给并存的市场格局。区别在于，医疗、教育领域除少数高端市场供给外， 公共供给在核心服务方面往往优于市场供给，市场供给在配套服务方面往往优于公共供给。而养老领域，市场供给通常优于公共供给，但其供给规模偏低、供给价格偏高，导致无法填补公共供给不足带来的缺口。PPP 模式适用的是公共供

 

给的部分，希望在公共养老服务领域引入市场的资金支持、服务能力和管理技术，一方面以可负担的定价增加公共养老服务的供给规模，另一方面提高公共养老服务的供给质量。但同时需要考虑如何与市场供给形成错位互补而非替代性 挤出或异化为商业项目骗取政策便利和补贴的工具。

公共养老服务由于采用政府定价（核心服务）和市场调节价（配套服务）相结合的定价方式，因此相比完全采用市场调节价机制的市场供给而言，对社会投资人缺少财务吸引力。建议政府方面通过整合养老产业链条上的综合资源和政策工具，在土地使用权获取（机构养老）、空置工商业物业利用（机构养老、社区养老）、护理专业人才培养和输送、医疗资源嫁接、融资便利、社保衔接、专项补贴、在公共服务中引入一定比例市场供给机制的服务等方面为社会资本 参与公共养老服务供给提供支持。最终的目标是形成这样的养老服务供给格局：公共养老服务从规模不足的中低端供给转变为规模相对适宜的中端供给，市场提供的养老服务从规模不足的高中低端供给转变为规模适宜的中高端供给。即通过增加公共供给的方式基本消除低端服务，同时市场供给来填补公共供给无法完全覆盖的中端服务和公共供给没有提 供责任的高端服务。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：PPP 与养老项目目前面临的主要问题结合实践提以

 

下三点建议。一是政策方面，公益类养老和市场化接轨的政策需要进一步畅通，从项目分配到政策如项目的贴息，投资收益等需要政策来保障。二是养老应该是医养结合，而对于不同类型的人群，需要提供差异化的服务，这将是对于PPP 项目的投资人运营能力和服务能力的考验，是否可以提供医疗机构与养老机构相融合的政策，既避免医疗资源浪费，也有利于养老机构有足够的医疗资源，尤其是对一些目前基层医院，资源闲置的状况。三是靠PPP 的绩效考核来实现老人的临终关怀，不现实，绩效考核得分不高，仅仅是扣减了金钱，但是也许老人该享受的临终照管永远再也享受不到了， 老有所养是基本国策，PPP 只能是补充部分医养不足，而不应过分依靠 PPP 来实现老有所养。

戴维（咨询类 北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司）：

首先需要肯定的是养老项目与 PPP 模式具有较好的匹配性。养老项目具有较好的公共性、公益性，同时具备一定的经营性，符合财政部主推PPP 项目的特点。但养老项目也具备其自身的特点：一是养老项目重运营。运营是养老项目的魂， 也是决定项目成败的重要原因。而运营内容包含项目繁多， 如日常照料、餐饮、康复、紧急情况下的处理等，比其他 PPP 项目要复杂许多。二是养老项目类型多样化。从形式上有居家养老、社区养老、机构养老，从入住老人身体能力划分有全自理养老、半自理养老、卧床养老。三是养老项目投资回

 

收周期长。虽然养老项目具有良好的收费性，但其日常运营 开销较大（人力成本），因此如通过运营服务费回收全部投 资周期通常较长。

目前养老项目的常见问题：一是重建设轻运营，缺少运 营经验。建设仍然是大部分投资者的追求目标。目前各类看好养老市场的企业均在探索实践养老运营，但考虑成本投入等因素，仍然缺少一套低成本高效率的运营经验。二是PPP 养老项目多以机构养老项目形式居多，应用面较局限。机构 养老通常只占总老龄人口的 3-4 ，社区养老约占 6-7，

居家养老约占 90。但由于后两者的建设较少，因此通常被投资者忽视，但市场需求量巨大。三是“挂羊头卖狗肉”的 养老项目。打着养老的旗号，实际是房地产项目。

关于养老项目与PPP 模式的建议如下：一是项目范围不拘泥于机构养老类项目，开拓受用项目类型。可多考虑在社区养老、居家养老项目中应用 PPP 模式，为跟多的老人提供养老服务。可能类似 BOT 模式不是主要的模式，而应该 O&M。二是注重养老运营，设计合理的绩效考核。通过合理的绩效考核设置，强化服务的重要性，提供服务质量。三 PPP 模式在应用的同时，考虑政府补贴模式的复合使用。正是由于养老项目投资回收周期长，因此才会有“公办民营”、“公建民营”等模式，主要是由政府分担一部分建设成本。虽然 PPP 项目可以拉长合作周期，但需要综合考虑投资吸引力等因

 

素，可在应用PPP 模式的同时，考虑通过多种形式增加项目的支持，从而提高养老项目的吸引力。

童玫（咨询类 北京金准咨询有限责任公司）：个人认

为养老项目是非常适合做 PPP 的，就目前已经落地的一些项目来看，民营企业是养老类 PPP 项目运营的主要力量。民营企业所特有的经营机制灵活、成本控制措施全面、创新积极性高、市场竞争力强等优势，将会显著提升 PPP 项目的市场竞争力，实现项目提质增效。未来随着大量的养老类 PPP 项目投入运营，在适当的绩效激励机制的作用下，由民营企业社会资本方为主导的项目公司，有条件通过其专业管理和规模化经营，为市场提供更专业化、更低成本和更优质的服务 质量。

郑敬波（咨询类 北京金准咨询有限责任公司）：养老

产业是非常适合做 PPP 的，三点建议供参考。一是重运营， 服务是养老的核心。二是完善好三无、低收入老年人群的养老政府补贴机制。三是完善中、高收入老年人群的养老价格机制。