法律咨询服务在 PPP 项目实践过程中起到了哪些作用？有哪些相关建议？

一、热点关注

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）： 法律咨询服务在PPP 项目实践过程中起到了哪些作用？有哪些相关建议？

二、交流实录

杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中心）：五点认识供参考。一是制定多方主体交易构架，设立

公平、公正、可操作性合同条款。二是参与 PPP 项目合同文件起草，提供明确各方权利义务的咨询建议。三是与咨询机构积极沟通，避免 PPP 项目留下潜在的法律争议。四是为 PPP 项目全生命周期的合法、合规性保驾护航。五是为项目实施 中遇到的新型、疑难问题，提供专业法律分析，保障项目顺利推进。

两点建议供参考。一是于政府方而言，建议政府部门从社会资本的选聘源头、对项目公司运作、项目施工的监管力度均予增强，必要时制定相应的法规，且法规能对 PPP 项目运作中出现的社会资本过错之惩戒措施亦予以明确，以确保PPP 项目的如期推进。二是于社会资本而言，加强 PPP 项目合同履行中的法律咨询，使PPP 项目推进过程的相关审批手

 

续顺利展开，从而避免一系列的项目履行矛盾。

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

法律咨询服务在 PPP 项目全生命周期过程中，对于政府方和社会资本方都起到了重要作用，其中，为政府方能够提供的 服务包括：一是就项目策划及立项等前期工作所涉及的法律问题给予法律建议。二是负责项目整体运作模式的策划设计和合规性把控，确保模式合规。三是对项目实施全过程进行有效的风险识别和论证，根据项目情况制定合理的风险分配方案。四是项目合同体系的整体搭建和文本起草，并保证合同文本条款与项目实施方案和风险分配方案的有效衔接。五是参与项目采购阶段评审和合同确认谈判，保障采购过程依法合规。六是提供项目实施阶段全过程咨询服务，排查建设期和运营期项目风险，参与项目实施相关难题及争议事项的论证和再谈判等。

为社会资本方（包括PPP 项目公司）提供的服务包括： 一是结合项目实施方案和前期资料，对项目潜在风险进行全面排查和论证，并制定相应的风险应对方案，减少实施阶段的争议发生。二是项目采购阶段全面审核项目合同文件，编制响应文件的法律方案，对相关条款、内容提出法律风险防控措施和建议。三是以积极促成与政府方的合作为导向，拟定谈判策略与思路，提炼谈判要点，协助社会资本参加与政府方的沟通和谈判。四是提供项目实施阶段全过程咨询服

 

务，排查建设期和运营期项目风险，参与项目实施过程中的疑点难点的再谈判和论证。五是提供联合体合作方案设计、标前协议起草审查谈判以及项目公司的公司治理相关法律 咨询服务。六是就社会资本退出项目提供方案设计、合规论证、参与谈判等咨询服务。七是就社会资本的股权融资、债务融资、资产证券化等融资及再融资业务提供方案论证、文本起草审查谈判等咨询服务。八是就项目公司对外签署的工程总承包合同、材料设备采购合同等合同文本提供起草审查谈判等全方位服务。

对于法律咨询机构在PPP 项目服务过程中的相关建议： 一是吸收工程、财税、金融等不同专业背景的复合型人才， 增项团队对于PPP 项目全过程咨询服务的专业能力。二是在项目识别和准备阶段或更早介入项目，有助于对于项目风险进行准确和全面的识别和论证。三是以促成交易和防控风险为主要服务原则，与其他专业服务团队（如产业及规划咨询等）做好协同工作。四是依据 PPP 咨询机构库管理暂行办法等规范，建立行业自律机制，明确责任追究制度，共同维护咨询服务市场秩序。五是完善 PPP 咨询机构库的建立和管理， 促进 PPP 咨询服务信息公开和供需有效对接，推动 PPP 咨询服务市场规范有序发展。

曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：法律咨询服

务的一般作用包括辨析法律风险、提出解决方案、制定交易

 

结构、拟定交易文件等，由于 PPP 项目大多涉及复杂的立项问题、土地问题、融资问题、税收问题等，而上述每一个问题又在 PPP 领域有其特有的合法合规要求，因此，PPP 项目实践离不开法律咨询服务的保驾护航。根据 PPP 项目所处阶段的不同，法律咨询服务对象的不同，其发挥作用的侧重点 也不同。

在项目识别阶段，需要研究的主要问题包括：项目筛选、项目运作模式、存量项目尽职调查、项目结构和合同结构、主要项目条件、风险分配方案等。以项目的筛选为例，法律咨询服务需要确认 PPP 项目的合作边界，对 PPP 项目提供的公共产品和服务进行合法和合规性审查，如标的项目中是否包括非基础设施或公共服务的商业项目？在某些 PPP 项目中，部分经营性项目被列入到项目合作范围中，这主要是根据发改投资 2724 号文等PPP 法律文件中关于可对准经营性、非经营性 PPP 项目配置经营性资源的规定。在实践操作中， 为增强项目对社会资本方的吸引力、减轻政府付费压力，的确，在PPP 项目中存在一定商业项目配比，如高速公路、市政道路项目沿线的广告经营、流域治理项目中沿途的店铺经营及景区项目中的酒店经营等。这时候，法律咨询服务就可以发挥其作用，识别商业项目列入项目合作范围中的法律风险，如果商业项目的配置与PPP 项目本身具有关联性、所配置资源的运营管理与PPP 项目本身的运营管理具有整体性及

 

便利性，那么如何使这部分商业配比合法合规化是法律咨询服务需要解决的另一个问题。项目识别阶段的工作决定了一个 PPP 项目的基础，法律咨询服务提供者通过对项目的尽职调查，尤其是对存量项目的尽职调查、收集信息、识别问题， 通过建言献策、审核把关、质询论证、法律咨询、出具法律意见书等形式为 PPP 项目打好基础。

在项目准备阶段，法律咨询服务的作用包括：一是PPP 结构的设计和审查。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排，以说明项目的投资、融资结构、资产形成与转移、付费机制以及配套设施和上下游服务，可谓PPP 项目的根本“骨架”。合同结构是项目一系列法律文件构成的权利义务体系，其以 PPP 项目合同为核心，包含服务合同、合资合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、保险合同等。监管架构主要包括授权关系和监管方式，由于履约管理、行政监管是具有公益性或准公益性质的 PPP 项目公共服务质量的重要保障，PPP 操作指南及其他通知、意见等对此亦十分重视。二是核心边界条件设置的审查。对项目具体投融资安排、权益归属、建设期及运营期安排、收益模式、政府补贴机制、风险控制、提前终止情形及处置等边界条件进行全面设计与合规审查，重点在于构造和明晰项目盈利能力预期、各参与主体职责和权利义务边界，以适当规避、降低或转移项目风险。三是法律方案设计。法律方案设计工

 

作是对投融资方案中相关法律事项进行深化和细化，包括且不限于法律风险识别与控制、法律关系分析、合同结构设计及优化。其目的在于保证项目交易结构和边界条件设置的合规性，识别和控制项目运作的风险点。

在项目采购阶段，法律咨询服务的主要作用有：一是制定总体采购工作计划、策划采购洽商方案中的法律部分内容。二是草拟合作协议、相关合同，并在合作协议的商定过程中提供法律方面的专业意见。三是参与确定谈判流程与目标，协助政企双方谈判，协助对投资人的投资方案进行评估， 促进合作双方签订特许经营协议。四是协助政府完成项目监管机制设计，协助完成建设流程与进度政府监管方案、收费机制与调价机制政府监管方案、项目公司运营与维护工作政府监管方案。在项目执行阶段，法律咨询服务机构一般会协助设立项目公司。为项目公司或社会资本方的项目融资提供法律支持。对新建、改扩建项目涉及建设内容的，协助项目公司按照法律规定选择具备资质的施工单位完成项目施工建设。当项目完成新建、改扩建进入运营期后，协助对项目的运营维护进行监督考核，如果项目运营过程中存在参与方违反约定的，法律咨询服务机构凭借其全生命周期参与项目的经验积累，对于化解纠纷或者代表其当事人追究对方违约责任可以发挥更好的作用。在项目移交阶段，法律咨询服务的作用包括：一是为确定项目资产回购的税费（包括企业所

 

得税、增值税、土地增值税、契税、印花税）的承担主体和 支付方式提供法律咨询。 二是确认项目资产状态，包括资产存在的权利限制情况，如担保、涉诉查封等。

对于法律咨询服务如何在PPP 项目实践中更好的发挥作用的建议，从法律咨询服务的提供者和接受者两个方面说。对于法律咨询服务提供者来说，PPP 项目中的法律咨询服务提供离不开团队协作。PPP 项目中的土地问题、融资问题、建设工程问题、税收问题等，每一个都是法律咨询服务细分领域中的不同专业方向，囿于每个法律咨询服务提供者的时间和精力，很难做到在每个不同的细分领域都是专家，这时候团队的协作都可以很好的解决这一问题。同时，作为专业的律师，我们不仅仅为客户提供形式上的法律审查意见，更需要深入了解项目，不但是要深刻理解政策条文，还要看得懂方案，更要看得懂财务测算模型，才能真正为客户提供最合规最实际的法律服务。对于法律咨询服务接受者而言，首要的是认识到法律咨询服务在 PPP 项目实践中的价值，正如江苏省财政厅在《关于建立全省政府和社会资本合作（PPP） 项目全生命周期法律顾问制度的意见》中指出的， PPP 项目通常具有投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、风险防控压力较大等特点，建立 PPP 项目全生命周期法律顾问制度，是维护政府经济活动安全、防范和化解重大风险的重要途径，对确保 PPP 项目健康、科学、

 

高质量发展具有十分重要的意义。另外，法律咨询服务在 PPP 项目全生命周期发挥作用，也应当在 PPP 宏观管理方面发挥作用，诸如推广 PPP 模式宣传培训、提升 PPP 模式理论研究和完善PPP 模式的政策制定中，提供更多、更畅通的渠道， 使得法律咨询服务机构有机会参与其中。

谭敬慧（法律类 北京以安律师事务所）：五点认识供

参考。一是底线合规性价值实现。法律咨询对合规性的贡献是最基本的价值，确保公共事业领域的动作和行为符合法律规范，也是基本前提，这里面要求法律专业人员准确解释法条，PPP 领域尤其需要关注底线规则。二是普遍公平性价值实现。对于具有经济法和行政法属性特质的 PPP 系列规范， 强调用法的维度衡量公平正义，而经济法和行政法的基本特征具有依法行政，依法交易的特点，这些规范的理解和贯彻对法律咨询和法律解释的依赖度较高，因此，法律专业人员解释并运用法律规范，尤其是 PPP 条例尚未出台的前提下， 显得格外重要，尤其对于公平性价值的把握，应当遵循普遍可实现标准。三是高效率价值实现。引入 PPP 模式的根本目的，在于解决基础设施及公共服务领域长期存在的市场机制失灵和政府投资效率低下的痼疾。在现阶段 PPP 法律政策体系不完备、项目实践操作经验相对欠缺的背景下，如何实现提高社会投资人的投资积极性、平衡社会投资人投资收益、降低社会公共成本支出、提高 PPP 项目产出效率四重目标，

 

是需要各方参与主体共同努力思考和实践。引入法律咨询服务，有利于保证 PPP 项目在合法合规性的前提下，不断创新、不断提高新型模式的适应性，进而提高政府和社会投资人对于 PPP 模式应用的管理水平，增加 PPP 模式产出效率，实现社会效益和经济效益的平衡。四是资源经济性价值。实际上， 因为法律咨询的介入，可以在交易模式搭建过程中，及时将可行性、合规性、效率、竞争、风险分配、利益分配等组多因素进行提前安排妥当，减少反复和重新开始，比如融资交易架构的安全性问题，招标采购的方式与招标条件问题，是否需要重新招标的问题等等，体现在经济性价值指标，当然地包括了成本的经济性，资本的经济性，交易时间的经济性， 其他资源的经济性等多个方面。五是预防困境僵局和及时处理纠纷的价值。对于控制僵局出现，法律服务可以发挥很多积极作用，包括合同的范围、模式、权利义务等的变更，适当的中止履行与提前解除合同，过程中的争议评审，以至于采用仲裁和诉讼的方式，都是可以解决项目实践中矛盾的救济手段，并确保公共利益和公共安全的实现。

薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）:法律咨询服

务在PPP 项目实践过程中的作用：一是法律咨询服务保证PPP 项目全流程合法合规。可以说 PPP 项目全流程每个环节都需要法律服务，只有专业的法律服务才能保证 PPP 项目每个环节、每个程序、每个文件合法合规。比如两论证一方案是否

 

合法合规、招标文件及招标程序是否合法合规、PPP 项目合同及协议是否合法合规等，都需要专业法律人士提供法律咨询服务。二是法律咨询服务保证PPP 项目顺利进入财政部PPP 项目管理库。因为只有合法合规的PPP 项目才能进入库，不合法不合规项目还会被清退出库，法律咨询服务保证项目合法合规，项目才能顺利入库。三是法律咨询服务保证 PPP 项目客观公平，保证项目顺利履行。很多 PPP 项目在实施过程中，会遇到地方政府领导不懂法或没有法律意识，经常向咨询公司或社会资本方提出很多不合理不公平的要求，包括制定不合理不公平的合同条款，只有通过专业的法律人士进行咨询讲解，才能保证项目合同客观公平，便于项目顺利实施， 便于合同顺利履行。四是法律咨询服务能妥善解决 PPP 项目纠纷。由于 PPP 没有统一立法，政策文件繁多，程序复杂， 所以大家对 PPP 政策和法律的理解不同，容易产生纠纷。PPP 实施中纠纷或PPP 项目合同履行纠纷大多数原因是政府和企业双方理解有偏差，对合同条款约定不明确或不合理导致， 有专业法律人士提供法律咨询服务，为双方解释清楚政策法律，分清双方的权利义务，就能顺利化解纠纷。

对提升法律服务价值的建议：一是 PPP 项目应该有专业法律服务机构出具法律意见。PPP 项目数额都大，又涉及公共服务，只有专业法律意见这样才能保证项目合法合规，避免退库，减少政府负责人的法律风险，江苏省的做法就值得

 

各地推广借鉴。二是必须同律师事务所签署法律服务合同。咨询公司也有法律人士，但一般情况下不是专业律师。咨询公司不能出具法律意见，根据我国法律规定，只有律师事务所才能提供有偿法律服务。咨询公司收取的咨询费用一般不包含法律服务费用，让咨询公司承担项目合法合规的责任对咨询公司是不公平的。三是法律咨询服务要承担法律责任， 必须为项目出具法律意见书。提供法律咨询服务的机构和人员，必须要保证项目合法合规，为项目出具法律意见书。如果项目出现违法或违规，法律服务咨询机构要敢于承担赔偿责任。

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：

PPP 项目在实践过程中涉及法律、金融、财务及工程等多方面的专业知识与经验，在当前 PPP 规范发展的背景下，国务院、财政部等各部委相继出台了数百项关于 PPP 的政策文件规定。因此，PPP 项目实践过程中，需要借助专业律师的力量，为PPP 项目的规范运行提供重要的法律保障。律师咨询服务在PPP 项目实践过程中主要发挥了以下两方面作用：一是律师提供的拟定或审查各阶段合同条款等法律咨询服务可以在各阶段精准把握法律问题，避免出现法律漏洞，避免法律纠纷。在PPP 项目识别、准备及采购阶段配合政府及其他相关专业咨询服务机构设计 PPP 项目投融资结构、运作模式等方案，并对方案的合法合规性、可行性等出具法律意见，

 

规避项目后期潜在的各类风险。在项目采购阶段草拟或修改各类涉及采购流程、谈判及合同签订等过程中的各类法律文件，如细化PPP 特许经营协议中的关键性条款，配合政府对PPP 项目公司的组建、设立等设计合法性、合理性方案提出专业法律意见或建议。在项目建设期审查各类工程合同，确保项目公司按约定完成项目建设，根据招投标相关法律法规协助选择承包商和供应商等。在运营期审查运营服务合同和运营期保险合同等，确保通过风险分配机制或投保相关保险来转移或减少运营风险。在移交阶段制定或审查移交方案， 协助项目公司及政府按合同约定的程序与标准顺利完成移 交工作，对移交工作的合法性进行把握。二是为政府和社会资本方提供高效专业的法律服务可以维护各方主体合法利 益。律师为政府方以及社会资本方提供的法律咨询服务，在结合项目实际情况对PPP 项目进行综合把握的基础上，可以防范和化解政府与社会资本合作模式下所面临的潜在法律 风险，同时针对社会资本方利益受侵犯的情况给予其合法性维护。此外，对于涉及各利益相关方的合同内容的设置、合同订立、履行、违约责任设置、纠纷解决等，可以提供专业详尽的方案。

为了使律师在PPP 项目法律咨询服务中更好地发挥其应

有价值，从以下几点提出建议：一是明确争议解决机制，统 一对于PPP 项目合同争议的认识。目前对于 PPP 协议的性质

 

应定性为民事合同还是行政合同尚无定论，造成当事人在民商事争议解决或行政诉讼方式的适用上存在疑虑。律师应依据项目情况和诉求，在拟定PPP 项目合同时明确约定合同争议解决机制，特别要约定争议处理结果及双方认可效力，防范后续法律纠纷，帮助合同当事人合理选择协商、诉讼、仲裁等手段作为保障合法权益的防线。二是协助完善 PPP 相关法律法规。律师应发挥自身专业能力，积极推动相关上位法律法规及配套管理制度的完善，对合同争议予以规范，建立健全PPP 模式工作机制及实施细则，构建完整的制度性框架。三是为资产交易提供更多的法律支持。随着天金所《PPP 资产交易规则》的发布，PPP 项目资产交易的业务开展在向严格、规范管理迈进，因此律师应对一系列定制规则进行深入研究与学习，利用扎实的理论基础为各方主体参与相关业务活动提供法律咨询服务，提升交易合规性、降低交易风险、提高交易成功率。四是提高参与度，加强对 PPP 合同体系的审查。目前 PPP 市场专业法律团队的参与度有待进一步强化， 避免合同双方未充分结合项目特点、照搬合同模板，合同体系内各部分相互冲突，合同条文权责界定模糊等问题，易出现争议与纠纷。因此专业的法律服务团队应更加充分的介入，规范 PPP 合同条文，明确双方权利和义务边界，加强对PPP 合同体系的完善与审查，减少争议来源。五是与其他专业机构展开合作。各专业机构都是 PPP 项目中的重要参与者，

 

提供的专业服务也有所交叉，律师在提供高效严谨的法律服务的同时，应积极与咨询公司等其他专业机构进行合作，对项目涉及到的专业问题加深理解，对项目全过程特点与内容进行把控，从而更加合理的提出专业法律意见与建议。六是对项目人员进行法律方面的培训。由于 PPP 项目管理人员更新换代较为频繁，不少人员缺乏充足的法律知识储备，在做PPP 项目相关结构设计时往往不符合法律规定，导致项目实践过程中暴露出诸多问题。律师可以对相关工作人员进行法律方面的培训，提高其风险防范意识。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山

东分公司）：关于法律咨询服务在PPP 项目实践过程中的主要作用：一是项目识别阶段。受托开展PPP 项目可行性、潜在社会资本能力的尽职调查，对项目存在的风险提供法律意见，为委托方决策提供必要的法律支持。二是项目准备阶段。 参与 PPP 项目物有所值评价、财政承受能力论证以及实施方案的专家评审，并对通过评审的上述材料配合主管部门、财政部门、法制部门或受其委托独立发表法律意见。三是项目采购阶段。受托根据实施方案起草招标（竞争性磋商）文件； 受托起草 PPP 项目合同；受托参与PPP 项目谈判，并根据谈判（磋商）结果修改完善PPP 合同。四是项目实施阶段。首先是受托为项目公司设立提供专业法律服务，依据合同法、公司法等法律法规起草章程、协议等文件。其次是出具项目

 

融资服务中的法律意见书，如保险资金投资 PPP 项目时，专业律师出具专项法律意见，认定投资的 PPP 项目运作程序合规，相关 PPP 项目合同规范有效。关于资产证券化，需要律师事务所核查PPP 项目是否存在政府方违规提供担保，或政府方采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相债务融资的情形，并在相关发行文件中发表明确意见。法律意见书除按照资产支持证券一般要求进行编制和披露外，项目律师还应就基础资产是否符合 PPP 项目相关的合格标准、原始权益人的特别要求等发表明确意见。最后是项目合作期内的争议结局。五是项目移交阶段。对拟移交资产、项目公司的进行尽职调查，提供法律意见书。

两点建议供参考。一是学习PPP 相关知识，提升为 PPP 项目服务水平。鉴于 PPP 相关法律政策之间存在不匹配的问题，在实践工作中，常有部分律师在担当项目评审专家时， 由于其对 PPP 相关法律法规不熟悉、不掌握，发表评审意见往往词不达意，所提问题不着边际，压低了评审质量，项目带病上马，问题突出。二是贯彻“专业的人做专业的事”宗旨。投资咨询、会计审计、资产评估、法律服务等中介机构在 PPP 咨询服务工作中应发挥所长、通力合作，共同为项目落地实施提供专业服务。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

当前，国家并未对 PPP 咨询服务机构的资质作出要求，只要

 

列入国家财政部或省财政厅PPP 专业咨询服务机构库就具备提供 PPP 专业咨询服务的资格，因此，PPP 咨询服务团队中没有法律专业人员的情况并不少见。然而，从实践中看，专 业法律咨询服务的缺失不仅会直接影响到单个PPP 项目的顺利开展，还会影响到PPP 项目的整体健康发展。

笔者认为，法律专业人员尤其是作为一线法律工作者的律师介入 PPP 项目，提供专业法律咨询服务意义重大，主要体现在以下三个方面：首先是有利于 PPP 项目的规范实施。在我国PPP 实施条例迟迟未能出台的情况下，中央各部委及地方政府纷纷出台规范性文件，为PPP 项目的合规性提供指引。事实上，PPP 项目具有周期长、投资额大、融资需求强、合同体系庞大且复杂、涉及主体众多的特征，因而 PPP 项目要真正做到规范实施，不仅要符合政府的政策性要求，更要符合国家法律规定。PPP 法律咨询服务不仅能对 PPP 项目的合规性进行审查，更能依靠专业人员的法律思维和法律专业知识对项目合法性进行审查。笔者曾为某污水处理厂 PPP 项目提供专项咨询服务，深刻认识到了法律专业人员介入PPP 项目的重要性。笔者接触该项目时，项目公司已成立，PPP 项目合同也已经签订，但开工前，地方政府出于长期发展考虑，将污水处理厂的设计规模增加了一倍，为了防止项目被清退出库，地方政府委托一家咨询机构对原“两评一案”进行调整，但虽多次调整仍未通过专家评审。笔者对项目资料

 

进行充分分析后认为，调整后的“两评一案”未能通过专家评审的主要原因在于：原咨询服务机构对招标投标法和PPP 的相关政策没有准确理解和把握，在采购章节明确提出不再进行重新招标。笔者认为，在设计规模增加一倍的情况下， 必须进行重新招标，原因在于以下两点：一是污水处理厂设计规模发生重大变化，会导致合同综合水价发生变化，中标条件发生实质性变更，依据《招标投标法》第 64 条之规定， “依法必须进行招标的项目违反本法规定，中标无效的，应当依照本法规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人或者依照本法重新进行招标”，必须进行重新招标。二是综合水价发生变更后，政府每年的付费额度也发生了变更， 如果不重新招标，多出来的付费金额将面临不能纳入政府财政预算的风险，影响政府付费。由此可见，法律专业人士对法律的精准把握能为PPP 项目的规范实施保驾护航。

其次是有利于 PPP 项目的顺利开展。PPP 项目从前期准备阶段、采购阶段、建设阶段、运营阶段直至移交阶段，涉及合同及主体众多，大小纠纷也层出不穷。律师等法律专业人员介入日常咨询服务，可以运用非诉方式及时发现并解决纠纷，有利于PPP 项目的顺利开展。例如，当中标社会资本方弃标时，专业法律人员能利用法律专业知识，帮政府选择 合法合规有又有利于公共利益维护的解决对策。当融资迟迟不能到位时，律师等法律专业人员可以同项目公司、银行在

 

现有法律框架下一起探索解决融资难题的多种途径。

最后是有利于PPP 模式的创新探索。一方面，专业的法律咨询服务有利于 PPP 模式的实践创新。虽然从中央到地方政府出台了一系列 PPP 政府规范性文件，但这些政策性文件法律层级较低且不成体系、相较于实践需求政策性漏洞较多，专业的法律服务人员不仅能够从政策的合法性判断出政策的持久性从而指导实践，还能够在出现政策漏洞或政策冲突时指导PPP 项目在法律框架之内进行实践创新。另一方面， 专业的法律咨询服务有利于PPP 模式的理论创新。专业的法律服务人员可利用法律专业知识在在现有的政策之外进行理论探索，以发展着的理论指导新的实践。例如，PPP 纠纷是否具备可仲裁性的问题、基金如何引入PPP 项目的问题、如何营造 PPP 良好的营商环境问题，都依靠法律人的创新性理论研究逐步填补了相关政策的空白。因此，PPP 健康发展离不开专业法律咨询服务，建议 PPP 咨询服务团队必须配备PPP 实践和理论经验丰富的法律专业人员，确保 PPP 的规范实施，为 PPP 项目的顺利发展扫清障碍，推动 PPP 模式实践和理论的创新发展。

李成林（法律类 建纬律师事务所）： PPP 专业律师在

PPP 项目实践中可以发挥四大作用：一是增强项目的合规性。二是降低项目的风险和转移风险。三是解决项目履行中的疑难问题。四是在纠纷解决中起到独特作用。首先，关于合规

 

性。一是 PPP 专业律师通过对项目前期立项条件、程序的咨询意见，可以减少项目的合规风险，如项目立项、规划、用地、拆迁等条件和程序是否合法等提供意见，保证项目的立项合规。二是关于一案两评、可研报告，专业律师可以提出优化建议。项目公司注册资金的“金股”，项目公司“赠送政府股份”等。三是项目采购阶段。如使用哪种方式，在采购中遇到的合规性问题。四是在项目中标和谈判中的作用， 如双方经常对于一些条款是否“实质性”，需要向律师咨询。 五是项目合同中融资、土地、建设和运营环节中的“固定回报”、“明股实债”、BT、质量、工期、支付及运营中各类问题，都需要专业律师的帮助。其次，关于风险识别和转移。 在实践中，相当部分的报告停留在简单复制，项目文件泛化， 无法反映项目的特点和行业特点。如在有的“垃圾焚烧”项目的实施方案中，缺少“环保”和“公众”抗议的风险，垃圾量的计算和供应缺少依据，有的将电量补贴理解为使用者付费，专业律师的介入，可以帮助在项目文件识别和转移风险。再次，关于项目履行中的疑难问题。由于 PPP 项目的周期较长，经常发生客观情况的变化，市场和政策的变化。当这些变化出现时，双方的争议，如政府延期拆迁导致工期延误。项目公司融资迟延或融资不能导致项目开工延迟，项目材料上涨的损失承担等问题，以及政府政策的调整，导致项目停工，融资不能的损失承担，项目提前终止，违约等问题，

 

这些问题都需要专业律师的帮助。最后，关于在纠纷解决中 的独特作用。在纠纷解决阶段，除了协商和专家的作用外， 当项目纠纷需要仲裁或诉讼时，专业律师的作用是无法替代 的。总之，在 PPP 项目的前期、履行和移交等全过程都需要律师的法律服务。专业律师的全程参与才能保证项目的合 规、风险降低和纠纷及时化解，保证 PPP 项目的顺利履行。为此，建议有关法律和文件规定：一是明确专业律师服

务 PPP 项目的重要性。二是明确专业律师在 PPP 项目中的法律服务和收费。三是明确专业律师在项目各个重大节点需出具的法律意见。四是明确专业律师在项目前期、采购、项目合同谈判、项目公司组建、中期评估、后评价、移交等全流程参与的方式。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：站在法

律角度，PPP 项目的全生命周期活动实践过程就是 PPP 项目合同从前期工作、要约承诺、谈判签约、执行实施、终止移交的全过程，法律自始至终贯穿于PPP 项目全生命周期的实施过程。因此，法律咨询服务是 PPP 项目咨询服务的重要组成部分之一，且必不可少。同时，PPP 项目实施的重要基础是合法合规性，法律是保证这个基础的最重要工具。从这点来看，法律咨询服务对 PPP 项目圆满顺利实施的重要作用不言而喻。

三点建议供参考。一是PPP 项目的法律咨询服务是PPP

 

项目咨询的重要部分，无论是单独聘请律师事务所还是由咨询服务机构统一提供，这项内容必不可少。同时，法律咨询服务应该贯穿PPP 项目实施的全生命周期过程，而不是片面的某个阶段或者层次。二是 PPP 项目的法律涉及面广，深度大。按照亚行国际 PPP 专家的观点，PPP 项目涉及到的法律至少包括如下 10 个方面：

(1)government approval and award of PPP;

(2)PPP procurement;

(3)monitoring and regulation of PPP arrangements, price setting, and obligations;

(4)PPP finance, security for loans, and government and lender step-in rights;

(5)PPP and public investment management and planning, and public financial management;

(6)PPP and government support;

(7)PPP land, environmental and social issues;

(8)PPP and contract law, administrative law, dispute resolution;

(9)PPP and insolvency or enterprise bankruptcy law, including reorganization or company rescue;

(10)PPP and matters that include taxation, consumer protection, health and safety, labor,

 

standards and public liability, investor protection, foreign investors, foreign exchange, and insurance.

因此，要想做好PPP 项目的法律咨询服务必须熟练全面掌握相关法律，才能提供优质高效的咨询服务。三是 PPP 项目的法律咨询服务要有创新性和灵活性。如前所述，PPP 项目涉及的法律众多，广度和深度要求高，寄希望于 PPP 条例来解决PPP 实践中的全部法律问题是不现实的，也是不可能的。同时 PPP 立法牵一发而动全身，在目前仍受很多条件的制约，不可能很快出台并实施，PPP 法律规定是远滞后于 PPP 项目实践的。因此要求法律咨询服务在遵守强制性法律规定的前提之下，考虑项目的实际情况，采取创新性和灵活方式处理实操中的法律问题，以此进一步积累经验，精炼提升， 并吸收为法律中的内容。

李炜（咨询类 毕马威企业咨询（中国）有限公司）：

法律咨询服务在 PPP 项目推进及实践中，有着非常重要的作用。一是就PPP 整体制度框架的设计而言，法律咨询服务机构通过理论研讨、建言献策等参与PPP 宏观制度设计，发挥法律顾问在 PPP 相关法律法规和政策制度等方面的经验优势，促进 PPP 模式整体发展。二是在具体 PPP 项目的实践中， 法律咨询服务对项目的各个阶段的合规性起着“看门人”、“把关者“的作用，在此基础上，促进相关合作的达成，促进项目规范开展，在项目各阶段的作用体现为：在项目方案

 

制定阶段，把握大的法律框架，对方案及项目开展的合规进行总体把控；在采购和协议签署阶段，参与项目采购、谈判、 协议签署等，确保项目采购的合规性及相关协议的有效性、协议对各方的约束性、对项目实施的保障性；在落地实施阶段，防范和化解项目实施中的法律风险，参与项目再谈判， 促进实践中法律问题的解决，保障相关者合法权益，推进项目落地实施。三是就PPP 项目全生命周期管理而言，法律咨询服务为项目相关方提供法律相关的智力支持和专业服务， 提高对PPP 项目的统筹协调力及对项目的管理质量、效率。

为使法律咨询服务更好地在PPP 项目实践中发挥作用， 提出以下建议：一是建议“立法推动实践”。目前仍有许多PPP 项目主体（包括政府方及社会资本方等）尚未意识到法律咨询服务的作用，建议部委或地方政府出台相关文件凸显法律咨询服务的意义，并可考虑建立“全生命周期法律咨询” 服务制度。江苏省财政厅于 2018 年 12 月发布了《江苏省财政厅关于建立全省政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期法律顾问制度的意见》，对“全生命周期法律咨询”制度的建立进行了有益的探索。二是建议部委组织业界专家就法律咨询服务进行专题研讨，研讨其意义、制度、PPP 全流程中的法律重点和难点问题，促进 PPP 法律体系进一步健全， 指导各地 PPP 项目规范实施。三是建议 PPP 项目法律咨询服务从业者对 PPP 相关财务、技术问题也需进行深入的研究。

 

PPP 项目具有专业符合性的特点，PPP 项目合同体系为财务、技术等商务条件的表现形式，对财务、技术研究不深的法律服务者较难编制出真正符合项目需要的合同。

徐玉环（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：法律

咨询服务贯穿PPP 项目过程的始终，主要在法律法规政策把关、识别提示法律风险、法律文件编制与审核、谈判等几个 方面发挥不可替代的作用，不同阶段的侧重点有所不同，具体为：首先，项目识别、准备、采购阶段法律咨询主要侧重于：一是政策把关，确保 PPP 项目推进流程合法合规。二是配合完成一案两评的编制，并对一案两评文件审核把关。三是编制PPP 项目合同，协助双方谈判达成交易。其次，项目执行阶段法律咨询主要侧重于：一是合同变更及修约，论证 合同变更的可行性、必要性及合法合规性。协助开展合同变更条款的谈判工作，根据双方谈判成果，编制修约条款，协助双方签署。二是中期评估，开展阶段性评估工作，充分披露项目投资建设运营及双方履约情况。评估后协助实施机构开展并落实报告中提出的需要调整或者整改的不足之处。最后，项目移交阶段法律咨询主要侧重于：确认资产权属、进 行债务清理、合同的分析，归类及后续分类处理等。

建议：一是 PPP 模式交易结构极其复杂，需要有多方面背景的人才组成咨询团队，如工程、财务、金融、法律等， 咨询团队间的协调配合程度对项目的顺利推进具有重要作

 

用。建议选聘同时具备交易顾问和法律顾问经验和能力的咨询机构，或由交易顾问、法律顾问及其他技术顾问组成的联合体进行服务。法律是工具，但合同如想真正达到各主要利益相关方的预期，必须得对当下对这个项目本身有更全面和更深刻的理解，以及对未来有更多的预判及设置合理的预防条款及衔接机制等，各不同专业方向的密切配合十分重要。二是 PPP 相关规范性文件正在不断完善，对各规范性文件的出台背景及条款的正确理解有助于项目合规运作，建议法律咨询服务的提供方最好具备一定的PPP 运作经验及年限。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：法律咨询服务在 PPP 项目实践中起到了保驾护航的作用，贯穿于PPP 项目的整个生命周期，集中体现为以下几点：一是在项目识别准备阶段：项目的合规性审查，PPP 合同起草或审查，保障项目的合规性，减少项目执行过程中的争议。二是在项目实施阶段：主要协助解决 PPP 项目实施过程中出现的各种纠纷和争议，比如目前的再谈判问题，落地问题等。三是在项目运营阶段：主要协助解决绩效考核争议， 付费争议，以及项目公司运营过程中遇到的法律问题。四是在项目移交阶段：协助解决项目移交过程中的法律问题，如资产移交环节的权属、涉及移交的相关文件合规性等。

法律咨询服务目前各地规定不一，比如江苏已经要求全过程法律咨询顾问参与，针对目前现状，仅提几点建议：一

 

是PPP 项目法律咨询对于PPP 项目良性运转和合规运作非常重要，但 PPP 项目专业较多，行业属性强，靠一家全能机构包打天下明显是勉为其难，因此法律咨询机构也应与其他专业机构做好合作（不同行业涉及到不同的专业技术要求）， 发挥各自专业所长，能够为项目提供更好的服务，实现 1+1>2 的目的。二是 PPP 项目法律咨询要关注PPP 项目实施过程中各阶段的衔接，避免人为分段割裂，管杀不管埋，前期仅关注项目的合规性、合法性，不关注项目的可实施性和落地可行性，导致后续项目落地困难等问题。三是 PPP 项目法律咨询过程中需要做好项目的公平性，PPP 项目本身是提供公共基础服务，因此在法律咨询过程中应尽量使政府和社会资本方的权责公平，避免政府过于强势，过份保障某一方的利益， 导致项目后期难以执行。

王安风（行业类 山东金正工程项目管理有限公司）： 四

点建议供参考。一是从法律咨询者角度：应该更多地学习相关事务的专业，在此基础上从法律视角掌握其实质，做到专业性法律服务，避免浮于表面或法律、专业两张皮，增强法律咨询服务的影响力，提高法律咨询需求者的主动性、自觉性。二是从法律需求者角度：PPP 项目全生命周期各参与者， 都应该完善相关机制，包括法律咨询者选择机制、应用机制， 使得法律咨询真正发挥其作用，而非仅仅为减轻责任的所做的表面工作。三是从国家尤其是各级 PPP 监管部门角度：应

 

当在各自职责范围内，加快或督促完善法律法规及操作规范性文件，明确法律咨询的地位、参与环节和深度等，使得法律咨询成为必选项而非可选项。四是从社会角度关注、宣传、 自觉尊重法律工作尤其是法律服务提供者的工作，从合法性角度对PPP 工作做好公共监督，避免舆论误导等现象。

冯涛（法律类 上海铸达律师事务所）：三点建议供参

考。一是找准并把握好平衡点。既不能一味地对服务对象随声附合，失去独立性，那样将会从根本失去法律服务的价值， 高质量的法律服务也无从谈起，这实际是不负责任，更不能缺乏服务的精神和相互配合的意识,只会找风险挑毛病，也将失去法律服务的意义。合格的法律咨询服务应当是在法律及规范性文件的框架之下坚持独立性，通过一系列艰苦的、创造性的智慧劳动，尽量成事，促成交易。二是不但具有火眼金睛，能够发现问题、找出风险点,还要有解决这些问题、 防范控制和管理这些风险的建议和具体措施。具体讲，不但有能力出具高精密探测器般的《风险告知书》，还要有水平出具高度建设性的《法律意见书》。三是 PPP 项目无论纵向的自始至终，还是横向的方方面面，法律问题无时无处不在。 为了提高项目的落地率和成功率，最基本的要求就是合法合规，应当在顶层设计的制度上，根据项目运作的时间节点和针对关系设置，这是是非成败的重要问题，出具《法律意见书》，要有专业的人做相应的负责和担当。否则无论盲目冒

 

进，还是畏手畏脚，坐失良机，都会造成巨大经济损失。李竞一（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：法律

咨询服务在 PPP 项目实践过程中起到的作用无需多言，可以说几乎涵盖了PPP 项目全生命周期的所有环节，哪儿也少不了法律专业服务的身影。如何进一步提升法律咨询服务的价值，倒是一个值得讨论的话题，个人认为首先要解决对法律 服务价值的认知和自知的问题，即委托方采购法律咨询服务应该是为了解决项目的法律问题，而不是找机构为承担责 任、风险而背书，坚持问题导向必须要尊重知识和专业。同 时，法律咨询服务的提供方也要坚持专业、职业底线，不论 委托方如何看待，自己先要为不沦为背书工具而做出最基本的努力和坚持。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：尽管目前 PPP 尚没

有专门的法律文件出台，但PPP 项目所涉及的法律法规还是很多的，因此，无论是从理论还是实践的角度，在 PPP 项目推进过程中引入法律咨询服务都是完全必要的。有很多项目也是这样做的，取得了很好的效果，有效地避免了 PPP 违法的问题。但也有一些项目，从节约成本的角度考虑，只聘请了业务咨询机构，而没有单独聘请法律咨询服务机构，出现了一些问题。下一步，建议出台文件，对PPP 项目聘请法律咨询服务或聘请法律顾问作出明确规定，同时，对法律咨询服务内容、质量、收费进行规范，既保证 PPP 项目合法合规，

 

又不过多增加成本费用。

刘穷志（学术类 武汉大学）：三点建议供参考。一是

法律咨询服务不能仅仅依靠律师提供。仅依靠律师是缺乏广度和深度的。法律咨询服务理当由律师做主角，但是，PPP 法律咨询服务涉及建设工程、金融、公司治理、财政税务、财会等诸多领域，显然需要其他领域的专家分工协作。二是以财金 10 号文规范律师法律咨询服务行为。参与服务的律师应具有职业道德操守，且应以相对独立第三方的身份维护社会公众利益。既不能偏袒社会资本，也不能偏袒政府，而应以社会公众利益为重。对损害公众利益的，以财金 10 号文为依据，对出具法律咨询服务意见违反相关政策规定、对PPP 项目实施造成消极影响和严重后果的，要按照规定严肃追究责任。三是尽快出台 PPP 条例。PPP 条例具有重大现实指导意义，各方翘首以待。一方面，对于统一各方行为具有重大规范作用，另一方面，对于 PPP 发展具有稳定预期作用和前瞻意义。

王守清（学术类 清华大学）：关于律师的主要作用。

一是保证 PPP 交易合规，符合各种法规政策，这是合格PPP 律师的底线。二是尽量体现公平，因为所有的风险都靠合同， 律师在做最后的把关，这是专业性。三是还要考虑点情怀， 考虑可持续性和导向性。因此，律师不仅在项目前期把关合同，还应在后期帮助监管和履约，同时去影响甚至引导行业

 

发展，这是好律师应追求的。

宿辉（法律类 吉林功承律师事务所）：PPP 法律服务的

价值并没有得到正确而充分的认识。几点建议：一是建议核心交易环节法律意见的法定化，并将其作为入库、采购、定 约、付费的清单要件。二是建议研究制定《PPP 法律咨询操作指引》，为法律服务机构提供规范的法律文件格式，防止泛化或异化。三是建议 PPP 中心组织示范项目优秀法律意见书评选，树立标杆，对标工作。另外，对于咨询机构或咨询机构中的法律工作者提供 PPP 法律意见，无论从合法性还是专业性上，我个人均持严重保留意见。

谭臻（法律类 北京圣伟律师事务所）：一是在有关 PPP

的立法文件颁布之前，建议财政部出台专门规定，要求新进入PPP 项目管理库的项目，必须递交由律师事务所出具的《法律意见书》。财政部通过征询司法部的意见，对前述《法律意见书》必须具备的基本内容做出格式化的规定，类似中国证监会出台的有关 IPO 项目、上市公司再融资项目《法律意见书》的模板文件。二是各省、自治区、直辖市司法行政部门协同财政部门和发改部门通过制定专门文件的形式，对律

师事务所提供的 PPP 项目法律服务费用制定市场参考价格。朱静（法律类 江苏义行律师事务所）：PPP 项目通常具

有投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、风险防控压力较大等特点。有专业律师参与其中，

 

对预防和解决可能产生的法律风险和纠纷无疑有着重要和 积极的作用。从政府依法行政角度来讲，也能促进政府对 PPP 项目管理的依法决策、科学决策。不但是推动 PPP 项目全生命周期依法顺利实施的重要保障，也是维护政府经济活动安全、防范和化解重大风险的重要途径。

黄山（法律类 北京清控伟仕咨询有限公司）：主要作

用：一是协助把握方案整体及局部的合规性。二是协助把握合同文件与方案的一致性以及合同内容的完整、严谨性。三是参与谈判时，对“法言法语”给予通俗解释，有利于化解各方可能出现的过分解读导致的误读，促成项目发展。四是预防争议，促成共赢，从合同安排和执行层面发挥专业作用。