一、热点关注
张天弓（政策类 大连市财政局）：PPP 项目采购与传统项目采购有哪些区别？应注意哪些问题？
二、交流实录
杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中
心）：关于 PPP 项目采购与传统项目采购的区别。一是采购方式的区别。按照政府采购法规定，政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及竞争性磋商等 6 种方式，而 PPP 项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购 5 种方式。PPP 项目采购方式中无“询价”方式。二是资格审查方式与时间的区别。传统采购项目政府采购资格审查方式有资格预审和资格后审，两种方式的选择由采购人或采购代理机构根据项目特点自行决定，而 PPP 项目采购应当实行资格预审。同时，传统项目政府采购提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于 5 个工作日，而 PPP 项目采购提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于 15 个工作日。三是采购程序的区别。传统项目政府采购在采购评审后可以直接发中标公示，而 PPP 项目采购评审委员会在
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对各响应文件进行采购评审后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。四是评审专家的区别。传统项目政府采购评审专家必须在政府采购评审专家库中 随机抽取，而PPP 项目采购评审专家可以由项目实施机构到政府采购评审专家库或 PPP 专家库中抽取，评审专家中至少应当包含财务专家和法律专家。
关于对PPP 项目采购的几点思考。一是必须严格遵循政府采购法、相关法律法规和财政部出台的相关规定。二是必须进行资格预审。财库 215 号文规定“PPP 项目采购应当实行资格预审”，“应当”在法律文件中理解为“必须”的意思，目的主要是验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。因此，PPP 项目不得为了缩短采购时间，减少资格预审环节。三是合理设置资格条件。根据财政部 87 号令第十七条规定“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、 资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”，因此，PPP 项目采购应当避免设置上述条件。同时，对社会资本的资格，不得设置
歧视性和排他性条款，不得对外资企业、中资境外分支机构的参与设置歧视性条款或附加条件。四是规范使用“两招并一招”。根据财金 90 号文规定，“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP 项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”，而《招标投标法实施条例》第九条第三款规定：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。所以“两招并一招”的前提条件为：一是社会资本方需具备相应资质。二是已通过招标方式选定的社会资本方。这里的招标方式指公开招标或邀请招标。五是倡导优质优价采购。PPP 项目采购具体操作中，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。六是强化风险防范意识，根据国资委的相关规定和要求，强化社会资本债务率等风控要求，倡导采购实力强、信誉好、守法严、融资畅和具备持续运营能力的企业为合作社会资本。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om
周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：
PPP 项目采购与传统政府采购的区别主要体现在以下几个方面：一是采购内容的差异。传统模式下的政府采购对象主要为地方集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，采购对象较为单一，采购条件和需求的制定也
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较为简单。而在 PPP 模式下，采购内容具有复合性的特征， 涉及货物、服务、工程等各项内容，且项目合作期限长，相应的采购条件和需求较为复杂。二是法律依据的差异。传统模式下的政府采购具有明确的法律依据，即《政府采购法》及其实施条例，如政府采购工程的还应适用《招标投标法》及其实施条例。而由于 PPP 采购内容的特殊性导致其在遵循
《政府采购法》和《招标投标法》及其实施条例的基础上， 还要依据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号）等部门规范性文件要求。三是采购方式和流程的差异。传统政府采购包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价五种采购方式，且对于达到公开招标数额标准的必须采用公开招标方式进行采购。而PPP 采购虽然也应以公开招标方式为主，但是考虑到部分 PPP 项目的采购需求边界条件不清、经济参数不明确，因此增加了竞争性磋商的采购方式。同时，在采购流程上也增加了强制性的资格预审程序以及采购评审后的确认谈判程序。四是采购工作关注重点的差异。传统政府采购过程中，由于采购条件和评审标准都有相对规范的文件要求，同时具有可复制性，因此工作重点主要集中在采购程序的严谨和合规性上。而 PPP 采购中，采购流程、采购条件和评审标准的制定都需要根据项目特点和实际情况来统筹制定，同时还需要重点关注与 PPP 项目合同的衔接，以防范采购环节和实施阶段的脱 本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com
节，减少后续合同执行过程中可能产生的风险。
PPP 项目采购需要注意的问题包括：一是针对 PPP 采购适用法律不明确、规范性文件与上位法衔接不畅（如 PPP 社会资本采购和土地使用权出让合并实施）以及各部门规范性文件互相矛盾（如“两标并一标”）等问题，需在国家层面拟定统一的 PPP 立法，用以指导和规范 PPP 采购流程，确保PPP 采购顺利开展。二是为充分体现 PPP 项目的公开、公平和公正性，对于采购方式（特别是单一来源采购）的选择、采购条件和标准的制定、确认谈判程序的开展，应在遵循法律法规的基础上进行规范化和标准化，不得通过设置歧视性条款或附加条件实现政府“暗箱操作”，也不得让确认谈判工作的开展流于形式。三是为提高PPP 项目采购的成功率， 防止暴利产生，在采购工作开展前积极开展潜在社会资本的市场测试，并利用市场测试结果及时调整PPP 采购方案，并以此确定项目收益的合理标准。同时，在采购过程中设置优惠性加大对外资企业、民营企业参与 PPP 项目的支持力度， 切实发挥 PPP 市场化机制。四是为应对 PPP 采购的复杂性和专业性，各政府采购主体应做好 PPP 采购全过程的风险管理， 积极引入专家和专业咨询机构进行把关，有效防范采购环节和后续合同执行可能遇到的法律风险。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：关于 PPP 项
目采购与传统项目采购主要区别。一是采购的内容有区别。
这一点从 PPP 项目自身的名字就能窥见一二，PPP 项目采购是寻找能够提供优质公共服务的专业合作伙伴，强调合作共赢，而传统的项目采购更倾向于市场化的商业交易。二是采购主体有区别，传统模式政府采购的采购主体为国家机关、事业单位和团体组织，而 PPP 项目采购主体除了上述三种， 还包括了获得政府授权的其它机构，即通常所说的“项目实施机构”，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。三是采购方式存在区别，传统的项目采购方式涵盖了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价，在 PPP 项目采购中则加入了竞争性磋商方式，并且不采用询价的方式开展项目采购。四是采购流程有区别，传统项目采购流程一般是发布采购公告、发售招标文件、招标答疑、组织开标评标、 中标公示、发出中标通知书、签订合同。但是对PPP 项目采购而言，除了上述的基本流程外，还强制的加入了资格预审环节和正式 PPP 项目合同签订前的合同谈判环节。当然除了上述列举的区别之外，PPP 项目采购相较于传统项目采购还存在诸如资金来源广、项目规模大、时间跨度长、牵涉主体多等其他特点。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
针对 PPP 项目采购自身的特殊性和复杂性，有以下几点问题值得注意：一是招标文件的编制需要更加细致，PPP 项目规模大、资金投入多、公益性强，应当结合项目实际情况 和市场需求编制切实可行的招采文件。二是采购方式的选择 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om
需要更加慎重，不同于传统的项目采购，PPP 项目涉及的资金巨大，需要审慎采用公开招标以外的采购方式，如确有必要，也应当进行专业的分析论证。三是重视招标流程的严肃性，尤其是对于 PPP 项目采购独有的资格预审和合同谈判， 不能流于形式，要发挥其特有作用，保证招标流程严肃性。四是积极发挥第三方机构在项目采购中的积极作用，相较于传统的项目采购，PPP 项目采购具有极高的复杂度和专业性， 应当积极发挥第三方专业咨询机构的作用，从项目方案编制到法律审核，层层把关，确保项目采购的顺利和圆满。
赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：
PPP 模式采购与传统政府采购的区别在于以下五个方面：一是采购方式差异。根据《政府采购法》，传统模式政府采购 包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购及询价五种采购方式。而为适应PPP 模式采购需要，财政部增补了竞争性磋商的采购方式。目前，PPP 项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。二是采购流程差异。为对社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目安全，根据《政府和社会资本合 作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号）第五条规定，“PPP 项目采购应当实行资格预审”，而在传统的政府采购中，资格预审并非采购的必经前置程序。此外，为了更好的保障采购工作开展，PPP 项目一般会在开展采购前进 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
行市场测试。另外，传统项目的采购一般是 “按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商”，在采购后是直接确定成交社会资本的，而不像PPP 项目需再通过确认谈判来确定。三是采购内容差异。传统模式政府采购内容相对单一，一般为货物、某项工程或服务等。而PPP 项目一般均包含项目的建设和运营，中选社会资本不仅需要开展项目建设，还需提供项目的运营服务，因此 PPP 项目的采购为综合性采购，采购内容包括货物、服务、工程等。四是采购期长差异。传统项目政府采购时，采购的周期一般正常为 30
天左右，如涉及资格预审，会延长 10 天左右，即 30 天左右就能确定采购成交方，而 PPP 项目采购除了需要保持与传统采购相同的程序外，资格预审为必备程序，同时还需要通过确认谈判后最终确定中选社会资本，由于涉及到各个环节的谈判点，需要签订非标准化的风险服务合同，因此确认谈判环节的时间短则一两周，长则一两个月甚至更长。因此，相对于传统采购，PPP 项目采购的周期更长。 五是指标可比性差异。传统采购评标比较的对象主要是同样产出下的价格， 而PPP 采购中即使产出内容一致，可比较的参数也相对较多， 涉及到总投资、融资条件，而总投资和融资条件又可以演化为折现率、利率、合理利润率、建安工程下浮率等一系列多元指标的比较，相对来说全面评价竞标人的优势和劣势有一定的技术难度。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
鉴于合法合规开展PPP 项目采购活动对项目后续顺利开展至关重要，谨对合理推进PPP 项目采购提出以下建议：一是理顺采购流程，做好采购计划。在开展项目采购前，项目实施机构应会同行业主管部门、财政部门、采购中心及专业咨询服务机构，共同理顺项目采购流程，制定详细的采购计划，提前布局后续工作，提高项目采购的效率。政府采购办可对PPP 项目采购工作开展绩效评价，对采购的合法合规性、有效性、合理性以及采购效率等开展评价，总结经验，查找问题。二是加强对社会资本的尽职调查。对于有意向参与 PPP 项目采购的潜在社会资本，建议由专业机构开展尽职调查， 综合分析社会资本实力，重点考察其融资能力、施工能力、运营能力、经营风险、信用级别等情况，避免因前期了解不深入导致 PPP 项目后续合作过程中出现问题。三是设置合理有效的采购条件和标的。PPP 项目需要根据项目具体特点， 在准确判别项目工程建设难度、运营需求的基础上确定采购需求，明确采购对象。工程建设难度大的项目优先考虑采购专业技能较强施工方，在运营过程复杂，专业要求高的情况下，择优选择运营经验丰富的运营方。但不论是采购施工方或是运营方，均需在保证项目整体投资能力的前提下进行抉择。同时，设置采购标的要结合PPP 项目回报机制和项目运营特点，采购标的需能够激励社会资本履行 PPP 项目合同义务。比如对于涉及可行性缺口补助的项目，需要明确使用者
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付费收入的权利和义务，应由社会资本承担的运营和市场风险应体现在投标报价中。四是加强违约社会资本的惩罚力度和措施。根据财政部综合信息平台数据统计，截止 2019 年 8
月，落地项目的开工率不足 60，并且现实情况中部分开工项目因社会资本方原因而暂停。因此，建议在采购文件中加 强对社会资本违约的惩罚力度，比如采购时社会资本承诺能够解决项目融资，但中选后因自身原因不能及时落实项目融资，应视为违约并加强处罚力度，促使社会资本参与 PPP 项目采购时更为谨慎和慎重。
王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山
东分公司）：关于 PPP 项目采购与传统项目采购的区别。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号）对 PPP 项目采购工作制定了明确的指导意见，五年来，在政府采购法、招投标法框架下，PPP 项目采购工作从探索、总结逐渐成熟，形成共识得以推广运用。PPP 项目采购与传统项目采购存在一定的区别，主要体现在以下几个方面：一是采购主体不同。PPP 项目采购人是 PPP 项目实施机构（即政府或其指定的有关职能部门或事业单位），传统项目采购是国家机关、事业单位和团体组织（政府采购法）和提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织（招投标法）。二是采购对象不同。PPP 项目采购对象为社会资本合作者， 传统项目对象为货物、工程和服务（政府采购法），工程建
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设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购（招投标法）。三是项目资金来源不同。PPP 项目资金来源为社会资本自有资金及其融资资金以及政府出资代表自有资金，传统项目资金来源为财政性（预算）资金、国有资金投资或者国家融资的项目、使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金等。四是采购方式不同。PPP 项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购，传统项目采购在政府采购法框架下包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价五种方式，在招投标法框架下为公开招标、邀请招标两种方式。五是资格预审要求不同。PPP 项目采购不论采用何种方式，均要求强制开展资格预审，传统项目采购仅在采用招标投标方式时采用资格预审。六是采购过程中供应商数量最低要求不同。PPP 项目采用竞争性磋商采购方式采购的，在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有 2 家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。传统项目采购过程中供应商（投标人）不足 3 家，依法重新采购（招标）。七是评审专家的选定方式不同。PPP 项目实施机构可以自行选定评审专家。传统项目采购要求从政府采购评审专家库中随机抽取选定。此外对于专家人数及其专业领域要求也不尽相同。八是采购程序时间要求不同。此外，PPP 项目采购与传统项目采购在资格预审、招标公告、文件澄清与修改、提交投标文
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件截止日、合同公告等环节的时间要求也存在差异。
关于应注意的问题。一是招标方式的选择。现行的PPP 项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源五种采购方式。实施机构对于兼有施工内容的 PPP 项目目前多采用公开招标方式，以满足“两标并一标”之条件。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。PPP 项目多数具有技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求等情况，因此采用竞争性磋商采购方式，更有利于保证 PPP 项目采购过程顺畅高效，实现“物有所值”价值目标。另外对于采用公开招标方式进行 PPP 项目采购的，在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）不得少于 3 家。二是磋商环节专家的作用。PPP 项目采购专家评审小组由实施机构自行选定， 区别于传统项目采购模式，结合 PPP 项目特点，实施机构应会同地方财政部门选择具有PPP 工作经验的相关领域专家， 并与之签署代表政府方参与项目磋商的工作职责，明确其责任，确保从维护政府方权益出发，本着友好协商的原则参与PPP 项目的磋商，充分体现“专业的人做专业的事”这一 PPP 宗旨。三是竞标标的设定。鉴于 PPP 项目技术复杂、性质特殊、详细规格及具体要求不确定，工程设计方案、建设标准、 运营成本、经营收入尚未掌握，在采购过程中无法对核心边
界条件和技术经济参数进行明确。因此在采购过程中设定必要的报价指标十分必要，例如，设定基准成本，以及最低经营收入、合理利润率、折现率等参数指标，以及工程建设的工程量单价（或）建安工程下浮率等指标，以满足前期方案测算可控范围内的政府支出责任，确保社会资本合理利润。
李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：
与传统项目相比，PPP 项目通常涉及重大公共利益，选择什么样的社会资本来投资 PPP 项目事关公共利益能否顺利实现，也关系到实现公共利益的程序公正问题。首先，与传统项目采购相比，PPP 项目采购的特点如下：一是因强烈的公共属性，为保证公共利益的实现，PPP 项目采购必须公开、公平、公正。为保证公开性必须首推选择公开竞争方式采购， 必须全程及时公开发布相关采购信息，接受社会和公众监督。二是采购标的的复合性。PPP 项目采购的对象是公共产品，公共产品的提供需要融资、建设、运营。所以，采购标的是一种复合标的，区别于传统的融资采购、工程采购、运营采购，这在采购规则的适用上必然要求兼顾上述复合性要求，得到既满足采购人需求，又满足各采购标的规则要求。另外，综合采购要求并不等同于单项采购要求的相加。三是采购政策的强制性选择。由于 PPP 项目采购的公共利益属性， 导致 PPP 项目采购具有严肃的政策强制性，必须严格依规采购，现在依据的是政府采购程序。四是采购规则的不完整性。
目前，PPP 项目采购规则不完整，政策条块状、碎片状，缺少系统性，可操作性差。五是采购实践的探索性。由于PPP 是新生事物，且整个PPP 领域政策不完整，经验缺乏，需要在实践中不断总结，不断创新，才能够逐步完善和成熟。六是采购理论研究的空白性。对 PPP 项目采购缺乏理论研究， 在理论上存在重大误区和争议。比如 PPP 和政府采购的关系， 有人认为 PPP 就是一种政府采购，理应适用政府采购程序。而笔者认为，PPP 是由政府主导的、具有强烈公共属性、以社会资本投资为主体的政府和社会资本合作项目，PPP 项目采购是一种区别于政府采购的公共采购，应制定专门的PPP 项目采购程序。七是突出的专业性。PPP 项目采购涉及到法律、金融、工程、造价、政策、采购等多种专业，涉及到前沿的理论和政策把握，涉及到对复杂 PPP 项目方案的理解（编制招标文件、资格预审文件的依据是经政府批准的“两评一案”），一般的招标代理机构已经不能胜任，需要专业的 PPP 团队。
选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。从以上规定来看，《招标投标法实施条例》规定“两标并一标”的适用应满足二个条件：通过招标方式选定；投资人依法能够自行建设、生产或者提供。即 PPP 项目“两标并一标”必须是通过招标方式选定的社会资本方。根据财金90 号文规定“已经依据政府采购法选定社会资本合作方的， 合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”，依据政府采购法选定的社会资本方依法能够自行建设、 生产或者提供服务的，合作方可以不再进行招标。财库 215 号文规定，“为了规范政府和社会资本合作项目政府采购（以下简称PPP 项目采购）行为，维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益，依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）和有关法律、行政法规、部门规章，制定本办法”，竞争性磋商是财政部首个“作为国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。但是， 以招标之外的方式适用“两标并一标”，严格来说缺乏法律依据。二是 PPP 项目资本方的采购和 PPP 项目的用地出让两张皮的问题也亟需要解决。PPP 项目需要的建设用地使用者必须和PPP 项目资本方一致，否则 PPP 项目就没法进行。PPP 项目用地大量的采用了划拨方式，但是仍有部分项目需要通过公开招拍挂的方式出让解决。在PPP 项目中，如果 PPP 项 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放（交—易^网-tan pai fang . com
目资本方的采购和土地的出让完全平行，理论上就会存在不同主体中标的情况。但是，目前土地公开招拍挂制度与PPP 项目采购制度相分离，与整体的土地管理制度不匹配，实践中还是没有办法实现“两标并一标”。二是采购方式的混乱适用。例如：现实中，很多应该适用公开招标的PPP 项目采用了非招标方式；实践中有些地方对于边界清晰、技术不复杂的项目，在选择社会资本方时也采用了竞争性磋商的方 式；有的地方政府为了规避政府风险，一律采用公开招标， 影响了PPP 招标具体项目的采购需求，公开招标并不适合所有 PPP 项目的招标，只适用那些边界清晰，技术参数明确不复杂的项目。
最后，关于 PPP 项目采购的建议。PPP 项目采购是影响PPP 项目落地的重要步骤，PPP 项目采购中存在的理论问题、实践问题、立法问题必须予以解决。一是 PPP 项目采购在理论研究上要进一步深入，解决 PPP 项目采购的法律本源问题。二是在立法方面，建议在政府采购法之外单独规定 PPP 项目采购的独立程序，解决采购方式、操作方式、竞争性、用地、工程“两标并一标”等问题，实现PPP 项目采购有法可依、法理清晰、程序简便、体现公平公正。三是在PPP 项目采购实践方面要加强培训和管理，各级政府采购部门要对 PPP 项目采购进行指导和监督，做到 PPP 项目采购有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com
焦军（咨询类 北京明树数据科技有限公司）：分析 PPP
项目采购和传统采购的区别，既需考虑共性又确实存在显著差别，两者均涉及使用公共资金，均涉及提供公共产品和公共服务，均需遵循招投标法和政府采购法。PPP 模式下的采购管理正在全面提升人们对公共采购的认识，与传统模式的主要区别在于：一是在采购前，PPP 项目因合作关系复杂， 因素众多，更加难以完全确定工程内容、设计、技术规格与总投资。因此，国际经验鼓励发起方组织市场调研和市场测试，通过互动反馈完善策划方案，这体现PPP 项目采购具有更多的不确定性。二是在控制政府隐性债务背景下，政府方选择社会资本投资，意味着把选择投资人，项目融资服务也作为关键采购标的。实践表明，融资服务的不确定性较大。三是鉴于 PPP 项目合同体系复杂，且超合同期限，比传统模式的合同管理难度更大。为此，2014 年底财政部在政府采购法框架下新增的竞争性磋商方式是采购领域的一大亮点。后来很多政策都从不同角度缓解 PPP 项目采购面临的不确定性，以便行稳致远。虽然某些固有问题暂时难以解决，2019 年，财政部网站发布《财政部对十三届全国人大二次会议第7402 号建议的答复》，回应了人大代表提出的整合招投标法和政府采购法的动议，这是迈向实质性采购改革的重要一 步。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com
具体在PPP 项目采购过程中，例如，在采购方式（两阶 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
段招标）、资格预审、综合打分法，招标标的、联合体、履约保函、合同授予等更细致的术语和程序方面，PPP 项目采购与传统采购的共性大于特性，很多问题源于项目策划本 身，以及法律体系与管理的能力和协调问题。PPP 项目采购需要额外注意的细节更多：充分的项目策划、市场调研、采购文件尽量完善、从实施方案的原则转换到采购要求与合同条款、采购方式与评审依法合规、PPP 合同起草合理，谈判抓住关键问题等。实施主体、项目融资和绩效管理三方面是超越传统模式的重点环节。
国际上PPP 项目采购也在开展进一步探索，在翻译世界银行 PPP 实施指南第三版过程中，我曾经按图索骥浏览了多个国家官方网站，发现 PPP 模式在全球范围全面促进了采购改革，例如，世界银行的 PPP 模式作为一种采购方式和合同类型，有演化出独立和完整的体系，我国也一样，有些采购概念超出了既有体系，同时，也促进了行业管理创新。例如： 我国住建部提出的工程总承包征求意见稿，交通部提出的收费公路特许经营招投标管理办法等，从完善采购与合同管理角度很好地促进了行业发展。
件是否被绝大多数社会资本认可等。国内市场测试与国际有些不同，时间上有在两评一案草稿之后进行的，也有在资格预审之前进行的，且形式多样。二是与国际上大多数国家一样，要求 PPP 项目进行资格预审（Prequalification），可以节省采购成本，鼓励同一级别的社会资本充分竞争。三是吸收国际良好惯例， 建立采购结果确认谈判（ Post-bid negotiations）制度，就项目合同中可变的细节问题进行再次谈判。四是大多数PPP 项目都涉及投资融资、建设实施、运营维护等多项内容，边界条件互相交叉，比传统项目复杂的多，因此采购文件（包括合同）文件相对来说专业性高、系统性强，必须统筹兼顾，综合考虑。其他如社会资本自提
（Unsolicited Proposal）、两标并一标等也是PPP 项目独有的特点。
PPP 项目采购应主要注意四个问题：一是 PPP 项目的本质是政府采购服务，因此，应当适用政府采购法及其相关规定，并按照现有规定履行采购程序相关工作。其中采用招标 方式的，还应适用招标投标法相关规定。二是投标有效期可以适当延长。PPP 项目中标（成交）通知书发出之后，涉及到项目合同签约，成立项目公司，融资交割等多项工作，投 标有效期远超过其他项目有效期的 60-90 日，更长的投标有效期可以解决中标人履约不能之时出现的问题，为选择第二名中标候选人提供机会。三是投标保证金应与履约保证金进 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
行无缝对接。按照现有规定，中标（成交）通知书发出后的一定期限内签约后，应尽快退还中标人投标保证金。部分项目在设立项目公司，融资交割，项目公司签约并提供履约保证金之前的期间内对社会资本（项目公司）没有任何担保措施，造成被动局面。可采取延长投标保证金，或要求提前递交履约保证金等措施，实现无缝对接。
宋义武（政策类 江苏省财政厅）：PPP 项目采购与传统
项目采购的区别：一是 PPP 项目采购主要是采购社会资本合作方，而传统项目一般是一对一谈判或由地方政府领导确定的方式选择社会资本方。这是 PPP 项目采购与传统项目采购最大的区别，充分体规了 PPP 项目的公开、公平、公正性， 能有效防范暗箱操作，从源头上预防腐败现象。二是 PPP 项目采购以公开招标采购方式为主要方式，能够实现充分竞 争，把最适合的社会资本、最优质的社会资本、性价比高的社会资本选入PPP 项目，以实现PPP 项目优质高效的目标。三是 PPP 项目依据的是政府采购法及其相关实施办法，在政府采购平台实施操作，而传统项目主要依据招投标法及实施办法，一般在招投标代理机构操作。四是两标并一标(符合 条件的)也是 PPP 项目采购的重要特点和区别。五是 PPP 项目的采购主体是项目的实施机构，传统项目的采购主体是建设单位。
环节，必须高度重视，认真准备，招标的核心条款、招标方式的选择应充分听取专家的意见，借鉴成功项目的经验，与潜在的社会资本方充分沟通，办理必要的审批程序，确保招标顺利进行，一次成功。二是对投标人条件资质的设定，必须符合政府采购法及实施办法的规定，不得有歧视民营资本参与的条款，全面落实政府采购各项优惠政策。三是对省级以上试点、示范项目尽可能在省以上政府采购平台实施。四是凡符合公开招标采购的项目，一律采取公开招标的方式。
刘穷志（学术类 武汉大学）：五点建议供参考。一是
竞争性磋商是PPP 项目的常见招标方式，但应以公开招标为主。在PPP 项目采购的 5 种招标方式中，邀请招标对供应商范围、招标费用等有较多限制，竞争性谈判容易导致恶意压低价格，单一来源采购对适用条件做了 3 条严格限制，公开招标方式比竞争性磋商方式竞争性更强、避免腐败（虽然有一些效率损失），财金 10 号文没有提及单一来源采购方式， 最应谨慎。二是 PPP 项目评标专家不宜在政府采购专家库中随机抽取。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》对 PPP 评标专家组成有不同于政府采购的规定，而且政府采购库中的专家大多不熟悉 PPP 业务。目前，全国不少地方仍然采用政府采购专家选择方式，在政府采购专家库中随机抽取 PPP 评标专家，应当改正。三是采购标的设置的规范化和标准化。采购标的是 PPP 项目推进过程中的关键环节，考虑
到 PPP 项目的复杂性，建议根据不同的项目类型及条件，合理设置项目采购标的。目前，设置太过随意，应规范化和标准化。四是避免流标。PPP 不能暴利，但也不能让社会资本没有平均利润，特别是中西部和县级地区的 PPP 项目，要使利润率对社会资本有一定吸引力。另外，有的项目对社会资本的资本金要求过高，还存在歧视等问题，要让社会资本竞标时充分竞争。五是完善二次招标制度。目前部分政策文件在二次招标问题上有一些地方失去衔接，应予以完善。
张天弓（政策类 大连市财政局）：四点认识供参考。
一是 PPP 项目招标采购是普通项目招标采购的“加长版”。至少增加了两段必要程序，即资格预审和预中标、成交谈判， 其中招标工具组件大量增加，使用细节易出问题。二是PPP 项目招标采购是普通项目招标采购的“集成版”。通常PPP 项目招标采购是工程、货物和服务独立、是金融项目和实体项目、是当前项目和未来项目系统集成，相当于集成电路， 制造难度高。三是 PPP 项目招标采购是普通项目招标采购的“升级版”。以往定性化的模糊处理在这往往效果不佳，数量化、标准化、精细化是其普遍特征。四是 PPP 项目招标采购是普通项目招标采购的“创意版”。PPP 变化万千，比如通过招标的 PPP 可以两标并一标，那么通过谈判的 PPP 可不可以两标并一标？我们要套路更要思路、要思维、要思想。
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项目采购应归属于政府采购，无论是政府付费、可行性缺口补贴还是使用者付费，而传统项目项目采购有可能是政府采购，也有可能是非政府采购。因此，PPP 项目采购一般应按
《政府采购法》的有关规定进行。二是 PPP 项目采购内容一般包括工程、服务、货物，甚至融资，但本质是采购的客体是购买服务，采购对象是社会资本和运营商，因此，社会资本的出资能力、运营能力应是 PPP 项目的重点考察内容，而不是工程施工能力。因此，“两招并一招”不宜在强运营 PPP 项目中大量使用、滥用，否则将可能排除大量具有运营、投资能力的企业，与 PPP 初心相违背。将强运营类 PPP 项目的设计、施工交由投资者、运营者自行招标更合理。建议强化对潜在社会资本方的尽职调查和资格审查。三是 PPP 项目招标应重视前期的市场测试，广泛对接各潜在社会资本方的意见，形成可落地、可操作的实施方案，建议建立PPP 项目前期由政府、咨询机构与潜在社会资本沟通对接的正规渠道和合法机制。因PPP 项目合作关系复杂、不确定性因素众多， 因此，应重视项目中标后的合同磋商、谈判，对采购阶段的合同进行再完善、再补充，尽量消除在实施阶段的各种风险隐患和不确定性。
还是适用招投标法？这个问题实际上是有争议的，很多专家的观点也不同。但是，这个问题必须要明确下来，因为采购方式的不同导致采购程序不同，监督和管理的部门不同。本 人观点很明确，PPP 项目采购属于政府采购，适用政府采购法。但又同传统的政府采购不同，PPP 项目是政府采购社会资本，由社会资本方提供服务，因此，属于广义的政府采购服务。但这种服务又包含了很多建设内容，因此实践中又适用部分招投标法。PPP 项目采购应该单独立法，单独对其规定，但是在没有单独立法的条件下，目前，只能严格适用政 府采购法。PPP 项目在采购时，可以在法律的框架内做出适合 PPP 特点的特殊规定，但是不能同法律相冲突，否则，都是不合法的。
刘飞（法律类 上海市锦天城律师事务所）：个人认为，
PPP 项目采购与传统采购本质区别是采购对象不同，PPP 项目采购的是复合性投资对象（投资+建设+运营），传统采购采购的是工程、货物或服务，所以 PPP 项目采购是先采购后进预算、传统采购是先预算后采购，所以 PPP 项目采购投资人可以设立项目公司进行投资、建设、运营，传统采购不能 变更供应主体。由于 PPP 采购和传统采购的对象不同，完全用传统采购的规则套用 PPP 采购就总显得不是十分恰当。由于目前还不具备专门为 PPP 项目采购立法的条件，只能通过专门政策对 PPP 项目采购进行一定的修正，比如新增竞争性
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磋商的方式、增加强制性资格预审、允许实施机构选择评审专家、增加确认谈判等。但政府采购法体系中不允许更换中标主体、超出 10需重新采购、实质性条件不允许变更、优先采购国内供应商等规定还是和 PPP 的复杂性、长期性、动态性的特征存在冲突。
谭臻（法律类 北京圣伟律师事务所）：当下的法律规
范体系尚不能很好地解决 PPP 项目采购程序问题。尤其对于项目复杂、边界条件尚不明确的PPP 项目，在项目投资人选定、项目工程总承包单位选定、项目用地公开出让等环节， 为了获得社会资本响应，同时实现充分竞争，往往要实行“两标并一标”，甚至“三标并一标”（如：北京 2022 年冬奥会延庆赛区 PPP 项目），而相关法律法规无法从根本上解决相应问题。因此，PPP 项目实施机构不得不“拼凑”所谓的程序，达到《招投标法实施条例》第九条第三款的条件。另外，建议至少在行政法规的立法层级对PPP 项目采购作出专门规定，真正使 PPP 项目获得社会资本响应，并且实现充分的竞争。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限
公司）：PPP 项目与传统项目采购的区别有以下几点：一是采购方式有不同，传统的采购中标前基本上是不允许与潜在供应商进行接触，而PPP 项目采购的市场测试环节是做好采购的重要环节。同时 PPP 项目采购后合同确认谈判是重要的 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
环节，实践中谈判时间也比较长，而传统的采购基本上没有这个环节。二是采购标的不同，传统的项目采购，标的一般都比较明确、清晰，而 PPP 项目由于涉及不同类型项目，设置的采购标的存在较大的差异，导致在项目评审时，评判的标准不一。三是对采购的中标人要求不同，传统项目采购对于中标人的要求较为单一，一般如供货能力、生产能力等， 而PPP 项目强调中标社会资本方的综合能力，如投融资能力、建设能力、运营能力，而且不同类型的项目对于中标社会资本的要求重点也不同。
在采购中，为了能够采购到合格的中标人，保证项目落地，建议重点关注以下事项：一是对于采购标的，要重视做好项目前期的市场测试，使设置的招标标的，既能够保证参与社会资本方有竞争性，也符合市场实际，避免量体裁衣， 失去竞争公平性，为后续项目落地埋下隐患。二是对于PPP 合同在招标前，做好合同条款约定，明确响应要求，对于可谈判条款和不可谈判条款通过市场测试后，予以固化，避免招标后，合同谈判久拖不决，项目迟迟难以落地。三是对于项目做好可融资性的测试，对于设定的招标条件、合同条款、 融资条件、融资交割等要求，提前与金融机构做好对接，并结合金融机构融资要求，设置相关招标条件，以有利于项目融资落地，避免走弯路。 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com
朱磊（咨询类 中国投资咨询有限责任公司）：三点认
识供参考。一是打消公开招标最优的幻觉。在标准化的工程和产品领域的采购活动中公开招标确实更能公平的促进竞争，但目前多数的 PPP 项目并没有标准化的合作边界或合同， 这使得招标中的澄清谈判深度和广度堪比竞争性磋商，甚至有过之无不及，且这样的谈判往往只有得分最高的投标人才有机会，对其他投标人显然不公平。二是莫要封杀规模性指标。绝大多数的 PPP 项目需要社会投资人承担融资责任，在项目融资很难实现的现实下，资本规模大仍是金融机构最为重要的考量之一，如若对规模性指标一刀切，显然不利于融资能力强的社会投资人，除非有更为合理的指标替代，否则规模性指标还是要在合理的范围内发挥作用。三是强化中标社会资本对项目履约的兜底责任。虽然绝大多数的 PPP 项目都会成立项目公司，并由项目公司实际负责项目的融资、建设、运行移交等内容，但项目实施机构选择的是社会资本方之本身，其责任绝不仅仅是按约定投资设立项目公司，而是应该对PPP 项目的融资、建设、运行移交等内容承担全面的责任，项目公司只是中标社会投资人的替身，只有明确中标社会投资人就项目公司对PPP 项目合同的履约责任向实施机构承担连带保证责任，才能理顺各个法人主体的责任。
企业做社会资本，选PPP 社会资本应考虑社会资本的规模条件。而当投资人与施工方有重合时，需要考虑政府采购法与招标投标法的融合与冲突。另外，传统政府采购的评标和磋商过程多以短平快为主，PPP 则需要对磋商过程、评审过程留下足够的时间空间，对评标人的专业能力有更高的要求， 有时甚至需要专业机构参与评标和磋商，复杂性远高于传统采购，相应的对评标过程的灵活性也有更高的要求。
朱静（法律类 江苏义行律师事务所）：PPP 项目采购与
传统采购项目两者均需遵循公开透明、公平竞争、公正、诚实信用、有效竞争的原则。二者的不同，一是 PPP 项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，而竞争程度低于传统采购项目。二是 PPP 项目出现采购活动失败情形的几率较传统采购高，采购前期准备工作不足极易导致最终参与竞争的社会资本数量不足，竞争不充分的情况，二次采购、三次采购、变更采购方式继续采购的现象经常出现， 流标现象较为普遍。三是基于 PPP 项目的特点，对于采购结果无法像传统采购那样根据采购合同规定的每一项技术、服务指标进行履约验收，而是结合预算绩效评价、社会公众评价等方式完成履约验收。四是对于PPP 项目采购代理的专业素质较之传统项目要求也非常高，不能仅停留在传统的工程招投标、政府采购的理论和实践基础层面，不但需要熟练掌握 PPP 相关知识，还应将每个项目的实施方案研究透彻，更
要在采购程序中做好充分的市场测试，才能有效促进PPP 项目采购的成功。
刘海春（咨询类 四川省迅达工程咨询监理有限公司）：
传统采购主要是服务、货物、工程的单一采购，采购要求及参数明确，流程也成熟。PPP 项目采购则是新内容，包括工程货物服务组合的采购，且按效付费，边界不明确具体。从某种意义上讲，PPP 项目采购的磋商界于招标和招商之间， 但由于PPP 提供基础设施和公共服务，加强监管才能更大程度保护公众利益。从管理角度看，使用财政预算资金做为资本金或政府补贴作为项目未来收入来源，适用政府采购法是法律要求。建议在某些行业领域探索标准化流程，减少磋商范围，减少不确定性，提高行政效率。从项目长期运营看， 应该以运营为主考虑采购要求，建设已越来越可控，服务管理才是核心，价格与服务标准挂钩，否则会流于形式，甚至是贵而不惠，无有所值，或者是老实人吃亏，干得越好赚得越少。所以采购策略、优选标准尤其重要，当然有时评标委员会是否专业也会成为影响项目推进的黑天鹅，建议细化组建要求。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m
王安风（行业类 山东金正工程项目管理有限公司）：
主要区别有两点：一是采购内容不同。PPP 项目采购的内容更加广泛，总体上来说是综合性服务。二是采购依据、程序 不同。PPP 项目采购除了遵守政府采购法和实施条例之外， 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m
还有专门的财金 113 号文和财金 215 号文等文件作为依据， 可以进行市场测试，更为强调资格预审，可以进行采购结果确认谈判。另外，应注意的主要问题有五点：一是充分利用市场测试情况，及时调整完善资格预审或实施方案。二是根据项目实际需要，充分发挥和规范好联合体投标人作用。三是严格按照招标投标法实施条例的规定，规范两标并一标条款的使用。四是选择有经验、与项目相关的专业性招标代理机构操作。五是充分发挥专家库作用，对招标涉及的每个程序的各项文件推广专家审核制。
崔志娟（学术类 北京国家会计学院）：区别方面：传
统采购主要是服务、货物、工程的单一采购，PPP 项目采购则是含有这三类组合的一揽子采购，就注定 PPP 项目采购与传统采购的区别。注意问题：采购作为 PPP 项目落地的关键节点，前与实施方案、后与 PPP 项目合同相通，因而，需要考虑前后衔接。此外，PPP 项目采购标准需要考虑项目特点和考核问题，防止采购和合同支付两张皮，不能简单将财务测算指标作为采购指标。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
骆玲（学术类 西南交通大学）：以政府采购法和招标
投标法等现有法规体系指导PPP 项目采购无可厚非，但一刀切的通行做法需考虑以下几点：一是代理公司和专家库专家抽取的专业性要求。二是资格预审文件、项目采购文件编制的专业性要求。三是谈判工作组成员的专业性要求。四是拟 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com
定的合同文本的专业性要求。五是对可落地性、可融资性、运营管理能力、按效付费机制等核心指标的植入。
薛涛（行业类 E20 环境平台）：PPP 项目采购和传统项
目采购最大的区别来自双方的博弈关系不同。由此在设计采购流程和执行流程中需要对此有不同的逻辑推演，才能最终达到满意效果。
郑敬波（咨询类 北京金准咨询有限责任公司）：PPP 项
目采购要重视PPP 合同体系作为采购文件的一部分，而且是核心部分。采购后的谈判阶段，要重视专家的参与。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
国家工信部备案/许可证编号
