一、热点关注
张汉（咨询类 北京方程财达咨询有限公司）：现阶段片区开发类PPP 项目的实施难点在哪里？怎样有效解决相关问题？
二、交流实录
杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中心）：随着 PPP 模式的兴起与发展，片区开发类项目采用 PPP
模式实施得到了广泛推广，但实施过程中也凸显出一系列现实的问题。一是建设内容不确定性较大。片区开发类项目建 设范围广、周期长的特点决定了其建设内容的不确定性。在 项目前期，政府方往往仅有对于片区发展的概念性目标和总体思路，缺乏区域的详细性规划或专项规划等，这就使得在项目可行性研究报告编制阶段只能反映片区内意向性的投 资规模和建设内容，而后期由于不可避免的会出现规划调 整、土地指标受限等问题，就会导致建设内容不确定性。同 时，在项目建设与招商过程中，由于要综合考虑项目片区的 区域产业布局、市场需求、入园企业类型等实际情况，会出现前期规划内容与项目实际需求不相符的情形，相应的也会导致项目前期建设内容的不确定性。二是产业体系均衡性不
足。片区开发类项目区别于传统基础设施建设项目，其本质实为“筑巢引凤”的过程，在完善片区基础设施的前提下， 应更注重片区内整体运营、招商引资与产业导入，使得片区成为产业体系相对均衡的有机体。但由于当前产业类型缺乏、产业前景不明的大环境影响，以及存在片区本身缺乏产业发展统筹安排的现实情况，在项目操作中会面临片区开发性弱、产业体系不足的问题。大部分片区开发类 PPP 项目仅仅围绕“筑巢”的工作，在“引凤”的时候却无法达到预期。 例如，有的是难以引入企业入驻，而有的则是对入驻企业类型及规模实施零门槛政策。其最终结果都会导致片区开发无法满足预期的产业要求，难以形成产业体系均衡，也无法发挥出该片区的产业聚集效应。三是项目回报渠道受限。片区开发类PPP 项目的回报渠道经历着不断变化的过程，早期主要通过片区内土地出让收入带来的政府性基金预算安排支出，如财金 90 号文明确规定“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持 PPP 项目”。但最新的财金 10 号文则规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排 PPP 项目运营补贴支出”，这就导致了片区开发类 PPP 项目的回报渠道需重新考量，而由于 PPP 项目财承 10红线的限制，单纯依靠政府从一般公共预算支出中支付片区开发项目的大体量投资回报的做法明显受限。因此，新的政策环境下，如何突破片区开
发类项目的回报渠道受限问题是当前面临的一个重要难点。针对当前片区开发类PPP 项目实施的难点，提出以下三
点建议供参考。一是针对建设内容不确定性较大的问题，建议扎实做好片区规划布局、做好前期可研编制，提高片区开发项目内容和范围的准确性，便于得到明确的项目产出。二是针对片区开发产业体系均衡性不足的问题，建议做好产业导入及产业发展服务规划，科学合理确定建设规模。而对于产业规划不明朗的内容，可按照分期、分片滚动实施的原则 操作。三是针对项目回报渠道受限的问题，建议加强片区开发整体投融资规划力度，通过在片区内规划有收益性的内 容，以期实现项目自身收益平衡或以此来降低政府财政支出责任。
曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：片区开发类
PPP 项目一般是指城镇综合开发，即统一进行城市基础设施、公益性项目建设，涉及基础配套设施建设、公共设施建设和片区运营服务等内容，相较于单个 PPP 项目，现阶段片区开发类项目实施的主要难点有四点。首先，难以有效筛选、组合片区开发类PPP 项目合作内容。一是难以确定PPP 项目合作范围，无法做到项目投入产出边界清晰。片区开发类项目开发涵盖范围广，合作内容复杂程度高，作为 PPP 项目，根据财金 10 号文规定，其合作开发内容必须属于公共服务领域的公益性项目，必须按照项目是否具备公益属性的标准筛 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m
选 PPP 项目的合作内容，对于不属于政府负有提供义务的项目，诸如财办金 92 号文规定的“商业地产开发、招商引资项目、仅涉及工程建设，无运营内容的项目”等，均不得作为 PPP 项目的合作内容。但现阶段政策层面片区开发类项目的各子项目的性质缺乏清晰的划分，如何界定项目是否具备公益属性的标准并不统一，除筛选各子项目外，现阶段片区开发类项目前期论证依据不足，方案设计、规划调整等往往作为社会投资人实施项目的合作内容，即在识别、准备和采购阶段，难以满足项目投入产出边界清晰的要求，导致项目实施过程中频繁出现内容调整过多、项目投资额变动较大等情况。二是判断片区开发类项目组合是否具备实质关联性的难度较大，财金 10 号文规定严禁将“新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于 10的，不予入库”。片区开发类项目也属于“打捆类”项目，也需针对各子项目之间是否具备实质关联性进行审查，而子项目之间的关联性、必要性的审查， 除各子项目的自身内容外，还与片区开发的规划、战略、布局、定位、产业等内容相关，但选择按照 PPP 模式实施的片区类项目，在识别、准备、采购阶段往往不具备片区开发的产业规划、布局定位等确定性内容，或者相关内容简略，难以作为判断实质关联的依据，导致判断项目实质关联性的难度较大。其次，项目自身造血能力较差，回报来源过度依赖
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土地出让等相关政府性基金收入。片区开发类 PPP 项目往往子项目多，投资体量大，虽然付费模式多采取可行性缺口补助模式，但项目自身造血能力较差，主要还是依赖于政府付费。而且无论是偏重基础设施建设还是偏重运营的片区开发类 PPP 项目，都是以土地综合开发利用为基础，回报来源与土地出让等相关政府性基金收入挂钩严重，回报来源途径较为单一，也与当前政策文件中的要求相悖，尤其是财金 10 号文印发后，更是明确了“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP 项目运营补贴支出”，对现阶段片区开发PPP 项目冲击巨大，这也是当前片区开发类PPP 项目实施的主要难点。再次，项目实施方案编制与社会资本期望相距较大，项目落地效果大打折扣。在动辄上百亿投资的片区类 PPP 项目中，实施方案编制的重要性不言而言，但在实践过程中，受多方因素的影响，片区开发类 PPP 项目实施方案编制时间短、任务重，且在编制过程参与主体较少， 导致编制方案中的规划、设计约束力较差，与社会资本方的真正诉求相差较大。实践中因此而导致社会资本中标后迟迟无法签订正式 PPP 项目合同并推进项目落地的例子不在少数，甚至还存在一些片区开发PPP 项目在签约后，规划、设计变更，项目内容和实施方案、招标文件中的内容都不相同。 这种顶层设计的缺位，也是当前片区开发 PPP 项目遭遇的现实困境之一。最后，难以确定有效的项目绩效考核机制。片 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
区开发类项目运营一般都会涉及基础公用设施运营维护、产业发展综合服务等内容。财金 10 号文要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”，相对而言，单个 PPP 项目的绩效管理体系比较容易设计和实施，而片区开发类PPP 项目的绩效考核，其项目合作内容类似，复杂程度高， 实践中容易出现难以确定有效的绩效考核机制的问题，主要因素包括：一是片区开发类项目子项目多，绩效考核机制需兼顾各子项目实际运营需求，并服务项目整体的实施目标。但实践中子项目多必然导致绩效考核指标多，在相同或相似项目运营维护资料缺乏的情况下，设计的片区开发类项目的绩效考核指标容易出现界定不清晰、相互矛盾的情况，无法满足项目激励相容的要求。二是片区开发类项目的投入产出边界不清晰，实施过程中频繁出现实施内容调整、项目投资金额变动的情况，导致绩效考核机制难以适应项目变化需 求。
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定位、规划设计等内容，为确定项目投入产出目标提供依据， 尽量避免出现将项目战略定位、产业布局、规划设计等内容作为采购阶段、实施阶段再行确认或调整的内容。三是关注片区开发类项目各子项目之间的关联性，即筛选、组合片区开发 PPP 项目时，应以实现项目内部平衡为目标，充分论证、挖掘各子项目自身的投入产出边界，争取各子项目之间形成相互平衡、相互促进的增益机制。其次，多搭配可经营性资源，拓宽项目回报来源。目前大多数的片区开发PPP 项目还是以区域范围内基础设施的建设和运营为主，真正能够搭配经营性资源的项目较少，这也就导致项目付费来源单一，本质上仍需要依靠政府付费来驱动项目发展。因此，在开展片区开发PPP 项目时，政府需要舍得将一些具备特许经营属性使用者付费项目打包放入片区开发PPP 项目中，尽量做好项目收支的动态平衡，拓宽项目回报来源，提高项目的自身造血能力。再次，规划先行，谋定后动，并且适当引入社会资本进行前期介入。片区开发类 PPP 项目投入巨大，规划是最基础的工作 ，既是政府的最终追求目标也与社会资本方的切身利益息息相关。因此，需要加强前期科学规划和设计， 具体而言，就是要重视前期实施方案的编制，提高质量，具备前瞻性和可执行性。同时，政府在进行实施方案的编制过程中，也可以积极吸纳具备片区开发项目实施经验社会资本的建议，确保理论和实践的切实结合。更进一步，亦可以借 本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com
助社会资本发起 PPP 项目的方式，确保项目策划更加接近市场需求，提高项目落地效率。最后，针对难以确定有效的项目绩效考核机制的问题。一是条件具备的情况下，应注意借鉴相同地区、相同行业的相同或相似项目的绩效考核、运营机制的成果。二是在设计绩效考核机制时，应注意清晰界定指标内容、范围，避免出现范围过宽、标准不明晰的情况。三是应确保各指标之间的统一性，避免出现相互冲突。四是坚持绩效考核结果对付费机制的全覆盖，避免出现形式绩效考核指标，做到绩效考核与付费的实质性关联。具体到片区开发类项目，在考虑绩效考核机制时，可以考虑设立单项指标考核和综合指标考核相结合的绩效考核机制，单项指标主要用于考核片区开发的各子项目，而综合指标主要用于考核片区开发项目的综合效用，确保单项指标考核和综合指标考核的平衡统一。同时建议基于项目实际需要设置阶段性考核指标和阶段性绩效考核调整机制，确保绩效考核指标稳定性和灵活性的结合、统一，最终实现片区开发项目的整体增益和自我平衡。
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城镇化规划背景下，片区开发理应在 PPP 模式中占有一席之地。现从以下五方面提出现阶段片区开发类 PPP 项目的实施难点：一是土地一级开发难度较大。片区开发类 PPP 项目通常涉及土地一级开发，由于片区开发类项目范围一般较大， 土地拆迁补偿费等开发费用往往是一笔巨额开支。在当前经济形势下，多数地方政府都面临较大负债压力，且财金 91 号文规定，“PPP 项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP 项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”。因此，地方政府是否能足额支付土地一级开发所需要的资金，从而取得项目建设用地，是片区开发 PPP 项目能否顺利开展的关键前置因素。此外，当地方政府无法支付足额土地出让金时，能否采用“政府作为主体主导土地收储及前期开发工作+社会资本出资并配合参加相关工作”的形 式，政策未有明确。二是建设内容复杂。片区开发类 PPP 项目一般涉及到道路、管网、污水垃圾处理等基础设施建设， 同时由于不同的项目性质，又可能包含旅游设施、产业设施等的建设或其他经营性资产，对社会资本专业化程度要求较高。片区开发类 PPP 项目体量较大，项目实施过程中因各种因素导致项目变更的风险更大，《政府投资条例》及 1098 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
号文规定：项目主要内容发生变更，项目主要标准发生变更， 项目地点发生变更，超概 10则项目需重新报批，这给项目实际操作带来了一定难度。此外，部分片区开发类项目中包含少量的酒店、住宅、商业设施等经营性项目，是否合规需进一步明确。三是运营要求较高。产业新城等片区开发类 PPP 项目不仅要进行基础设施与公共服务建设，建设完成后同样需要通过招商引资、产业聚集达到运营需要，对政府和社会资本的运营管理要求远高于一般 PPP 项目。四是边界条件难以明确。片区开发类 PPP 项目涉及的经营性资产的经营风险和合理回报应匹配给社会资本方，但在实际操作层面，政府和社会资本对相关资产收益和对应风险的取舍在谈判过程中难以达成一致。同时，片区开发类 PPP 项目的具体规划与详细设计往往取决于中选社会资本的资质与能力，导致在项目推进过程中对项目边界条件反复拉锯，影响项目进度。五是片区开发类项目绩效管理工作开展难度较大。鉴于片区开发项目子项目内容较多、种类复杂、标准不一，与一般的 PPP 项目相比，在项目绩效目标确定、绩效指标的设定以及绩效监控与绩效评价的开展过程中考虑因素较多、执行难度较大，且结果应用双方达成一致的困难较多。 内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com
综上，当前片区开发类PPP 项目在土地一二级开发、建
设内容、运营要求以及项目边界条件的确定上存在很多难 点。为有效解决上述问题，提出以下五点思路供参考。一是
项目合作范围内可包括“土地整理服务”。当前，地方政府土地一级开发的模式主要有政府采购及发行土储专项债。鉴于大部分地方财力受限及专项债额度受限，故不少地区希望能够采用 PPP 模式推进土地一二级联动开发，“政府作为主体主导土地收储及前期开发工作+社会资本出资并配合参加 相关工作”成为了可以考虑的一种模式。既符合财办金 92 号文的要求，又由于合规 PPP 项目未来支出责任能够纳入预算，故不形成隐性债务。为促进相关地区积极开展片区开发业务且避免形成隐性债务，建议相关政策可明确上述模式的合规性，将土地整理拆迁及费用投资、安置区的购置及建设投资以及相关税费投资纳入PPP 项目总投资，但需明确土地收储部门负责土地收储及前期开发，即可在不违反相关法律法规规定的前提下，解决因政府财政资金不足无法独立完成大量土地一级开发工作的问题。二是选择合理的开发模式。政府在加强前期规划与可行性研究之外，也可在采购完成 后，根据项目特点与具体开发计划，逐步、分批完成开发。这样一方面可以解决一次开发资金需求过大带来的融资困 难问题，另一方面，分批推进项目可以从最大限度避免项目体量过大、实际动态概算难以控制的问题。三是社会资本方前期合理介入。在片区综合开发 PPP 项目中，政府可加强与潜在社会资本方的前期接触，对合作区域内的产业进行合理规划布局并提出可行的初步方案，以便于对项目规划及目标
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进行总体把控，为项目后期的招商引资及产业发展服务等运营服务打下基础。四是加强合作关系。社会资本可负责或协 助进行项目的初步设计等工作，以精确测算项目尤其是其中经营性资产的成本收益。同时，政府和社会资本可以约定适 当的再谈判机制，为在项目实施过程中可能带来的责权利划分争议留下合理灵活空间。五是加强绩效管理。首先，片区开发类PPP 项目立项时应明确制定项目的绩效目标。根据项目内容，分类分项设置清晰合理可行的总体绩效目标和分阶段绩效目标，并且尽可能定量。其次，应结合项目审批开展绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等。再次，做好项目绩效监控，防止项目实施过程中偏离绩效目标，定期开展绩效评价，确保年度和阶段性目标的实现。最后，加强绩效评价结果应用，制定有效的按效付费机制，将项目绩效目标的实 现程度与社会资本收益取得强关联，保障绩效总体目标的实现。
建设标准经常发生变化、投资超概算现象频出，因此需重新进行项目审批、核准、备案程序，进而影响 PPP 项目实施方案、招采内容、项目信息变更等一系列问题，项目采用PPP 模式实施受掣。二是由于以上不确定性因素造成项目实施过程中子项目变更、下马情况，于 PPP 项目合同内容签约的社会资本方会就此向政府方提出异议，造成合同纠纷。三是由于项目变更，进而影响“两评一案”的结论分析及财政支出责任比例。按照 PPP 综合信息平台管理的要求，需要退库处理并重新入库，程序更加繁琐。其次，项目用地方面。一是涉及土地一级开发问题。新建片区开发PPP 项目往往会需要大量建设用地，社会资本作为 PPP 项目主体参与土地前期开发受到限制。财金 91 号文明确要求：“PPP 项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP 项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”。也就是说，土地收储与前期开发工作不得以 PPP 模式进行，PPP 项目中不得包含土地收储及前期开发工作。二是农用地转用及土地征收问题。片区开发类 PPP 项目用地，目前多采用由社会资本提供农用地转用及土地征收工作并将其纳入PPP 项目合作范围形式。基于财办金 92 号文，片区开发类 PPP 项目农用地转用及土 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
地征收的土地用途可能涉及商业地产开发用地、招商引资项目用地等，加之此项工作无相关运营内容，按规定属于不适宜采用PPP 模式实施的情形。再次，资金需求方面。片区开发类 PPP 项目投资体量大、资金需求多。基于财金 10 号文“项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”之要求，社会资本既要自身具备一定的经济实力，以满足项目资本金规定（比例及自有资金）， 也要具备极强的融资能力，条件要求相对较高，加之项目建设周期长、占用资金多，回报时间晚等原因，造成社会资本资金成本高。当项目资金无法及时到位的情况下，会带来不可预估的后果。最后，回报方式方面。在片区开发 PPP 项目中，地方政府对社会资本的补助多采用税收返还（承诺）、土地出让收益抵减项目开发成本、招商引资政策奖励等方 式，在相关条款约定不清晰时会形成承诺及固定回报，管理不善更会形成政府隐性债务。
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建比，吸引更多优质的社会资本参与项目。三是明确项目合作内容及边界，充分开展前期的可研论证工作，开展物有所值评价，严控投资总预算，合理测算政府支出责任，确保项目在政府可控范围之内建设运行。四是对于列支一般公共预算支出之外的回报方式，应通过法规文件确定其合规性，避免违规操作，例如，土地出让收益分成、新增税收返还等。
周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：
现阶段片区开发类PPP 项目最核心的实施难点在于项目的投入产出如何实现自平衡。主要表现在：公益性项目和商业经营性项目难以捆绑实施，单纯靠公共基础设施及公共服务项目的使用者付费收入往往导致项目自益性不足，对政府可行性缺口补助的依赖性仍然较高。对于原本区域基础设施建设水平薄弱、开发性投资规模大、非经营性公共基础设施投入占比高的项目而言，更加难以摆脱对“土地财政”的依赖。在财办金 92 号文和财金 10 号文等一系列规范性文件相继下发后，此类片区综合开发项目更加难以落地。对此，建议应加强对片区开发项目前期策划的研究，包括对区域产业定位和产业发展规划的研究论证、对项目分期滚动开发机制的研究论证、对公共基础设施与商业（产业）开发项目资源配置的研究论证、对项目实施过程中采用 PPP 模式与非 PPP 模式等多种投融资模式组合的研究论证、对社会资本同时参与PPP 项目投资与经营性商业（产业）开发项目投资的联动机
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制进行研究论证。政府在公共政策、产业政策、营商环境建 设、投资要素配置（如土地供应、财政引导性资金等）等方 面给予必要的保障和引导，同时，社会投资人在产业资源整合及带动、产业和公共服务、公共基础设施的商业利用等方 面发挥作用，提高整个区域的土地集约化利用效率和区域经济产出水平。在 PPP 与非 PPP 模式组合运用方面，可在相关竞争性环节中，探索附带有利于区域产城一体化发展的招标条件或合并招标等方式，加大区域开发过程中所涉多种公共资源要素配置环节的整合和集成程度，使得更具开发运营集成能力的综合投资运营商能够充分施展其多方面的复合能 力，为政府对区域开发项目的财政支出减负。在区域内商业 设施经营收益反哺公益设施投入方面，可结合项目需要，探 索适时设立区域发展专项资金，将政府获得的区域发展增量收益（主要是一般公共预算收入及土地出让收入）按照《预 算法》等相关财政资金管理要求，确保专项支出用于项目的后续滚动开发。
土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资； PPP 项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”，因此，片区开发类 PPP 项目的范围不再包括土地一级开发，仅包括基础设施建设和公共设施建设。二是根据财预 87 号文规定：“严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目”，因此，土地一级开发不可以以政府购买服务方式实施。三是根据财金 10 号文：“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排 PPP 项目运营补贴支出”，因此，片区开发类 PPP 项目的财政支出仅能以一般公共预算 10予以考虑。其次，由于政策要求不包含土地一级开发的内容，因此，片区开发类 PPP 项目目前存在一些实施的难点。一是合作范围有限。这是因为土地收储的主体唯一且土地前期开发后的运营工作较少且时间较短， 导致土地一级开发工作无法独立成PPP 项目，同时，涉及土地一级开发的征收安置补偿在可以采取政府采购方式实施的前提下无法脱离土地前期开发工作独立以 PPP 模式实施。二是收益来源有限。由于财金 10 号文的限制，片区开发类PPP 项目不能从政府性基金和国有资本经营预算中安排 PPP 项目运营补贴支出，同时不能突破一般公共预算 10的红线， 内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com
并且鉴于土地二级开发和园区招商等目前并不当然是PPP 项目的运营范围，加之缺少使用者付费渠道，因此，片区开发类 PPP 项目的收益来源只能采取政府付费或可行性缺口补助。三是对于滚动开发项目，运营期付费难以做到平滑支出。 对于总投资较大的项目，政府方多采取分期滚动开发的模式，这种模式可能会导致项目运营期政府付费周期重叠，政府支出责任没有办法做到自然的逐年平滑支出。四是可行性缺口补助的范围。目前，法规限制项目收益与土地出让收入挂钩，但对于非土地开发部分的 PPP 项目，政府是否可以以本片区内的土地出让收入的地方留成部分，以及与土地出让收入有关的地方可支配税收收入与非税收入对建设和运营部分进行支付仍有讨论空间。五是社会资本无法在规划阶段介入，导致运营期收入被动有限。片区开发是对土地利用总体规划工作的落实，后续开发内容以及可研报告的编制通常与修编工作紧密相连，如果社会资本缺席规划修编环节，对片区开发的后期参与度就大大降低，将导致项目公司运营期收入被动有限。最后，对于片区开发类 PPP 项目的实施建议。一是必须具备运营的内容。对于基础设施和公共设施的部分应当做到建设和运营二合一，不能只有建设没有运营，要保证 PPP 项目合法合规。二是积极拓展多模式合作。对于无法以PPP 模式实施的土地一级开发部分可以采取政府采购方式进行承接；对于无法纳入PPP 项目范围的征收安置补偿部分
可以采取政府购买服务形式承接项目；对于片区中收储后不立即投入市场的地块，政府方可以就符合条件的土地开发
（建设部分）和土地看护（运营部分）一并选择社会资本方以 PPP 模式实施。三是积极拓展项目资金来源。片区开发类PPP 项目与新城镇基础设施开发密切相关，因此，应当积极争取政府诸如新城镇建设、美丽乡村、城镇污水等各级政府的基础设施专项资金支持，减少融资资金成本。四是合理设置后期绩效考核与付费指标。由于片区开发项目单体项目众多，绩效考核应当从项目的实际出发，既不能打捆设置绩效 考核指标，也不能将绩效考核设计得过于分散，导致出现一 个付费主体多个考核主体。
徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：片区类
PPP 项目的难点主要体现在四方面。一是何谓片区类 PPP 项目，目前国内未有明确的定义，仍处在探索阶段，一般是指包括土地一二级开发、配套基础设施和公共服务设施的投 资、建设、运营，以及相关的产业引入服务等内容。二是此类项目投资规模巨大，且自身的经营性收益来源较少，社会资本主要通过政府付费收回投资成本及合理收益，容易对地方财政造成巨大的压力，同时也与当前 PPP 政策导向不符。三是此类项目实践中，必然涉及到商业地产开发、招商引资等不属于公共服务领域的内容，是否可以纳入PPP 项目范围存疑。四是此类项目合作范围复杂，子项目数量众多，在建 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
设内容、规模、投资额上都有较大的不确定性，因此基本不可能在社会资本招选之前就完成项目立项、可行性研究等前期工作。
三点建议供参考。一是鼓励具有投资、建设、运营能力的社会资本共同组成联合体参与此类项目，同时在具体交易结构设计之时，应避免重建设、轻运营或弱运营的合作模式， 如可考虑建设期利润在建设商和运营商之间进行平衡再分配，以鼓励运营商积极参与前期产业服务导入。二是对于片区类 PPP 项目，应考虑加大经营性项目的内容，可以采取类似项目收益与融资自求平衡的专项债券做法，加强项目投入产出平衡论证，建议可将符合规定的商业开发内容，纳入 PPP 项目范围内统一考虑，建立可行性缺口补助的回报机制。三是绩效考核应改变重建设轻运营的倾向，以产业导入和服务为重点内容，考虑项目的分期实施进度，从产业培育、发展和提升三个阶段建立对社会资本方提高项目运营效率的有效激励和约束机制。
区类项目目前除个别项目外，大部分未来收入是土地出让收入，而土地出让收入收支两条线，这里如何对应是问题。四 是片区类项目开发，收入存在较大的不确定性，解决融资问题是解决片区开发类项目的生存问题。
四点建议供参考。一是做好片区类项目的顶层规划设计，解决项目的可运营、可生存、可发展能力，增强园区的自身造血机能，是片区类项目实施的基础。二是片区类项目， 不能孤立地看项目，更应跳出片区项目来看项目，从区域设置、从功能承载等各方面来分析园区的属性，制定适合的园区定位。三是栽下梧桐树，引来金凤凰。在项目当地制定适合片区开发的政策，吸引具备片区开发能力的咨询、招商、建设、运营商，发挥各方才智和专业能力。四是要事前算赢， 要算清楚片区开发项目的大账，要分析清楚风险并制定应对措施，从融资方向上可行是最大的可行。 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com
陈果（财务类 毕马威企业咨询（中国）有限公司）：
片区开发类 PPP 项目存在以下四项难点。一是从目标角度， 片区开发的目标不明确，通常以实施基建设施为目的，替代和模糊了产业发展目标。二是从前期工作规范操作角度，存在多项目打捆，前期工作（如环评、可研批复等）较难按要求完成的情况。三是从内容、造价角度，实施内容与原计划内容存在较大变化的可能性，易造成突破项目建设内容和财承范围的可能。四是从社会资本要求角度，此类项目对社会 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com
资本通常要求较高，主要体现在资金实力、项目管理能力和产业引导实力上。
五点建议供参考。一是项目发起时，应充分论证项目产出目标，明确片区内项目中基建目标与产业目标的比例，并以此确定项目要求及绩效考核边界。二是前期重视项目规划，特别重视对项目产业规划、概念性规划、区域投资产出规划，并且在三规合一的基础上，与空间、土地规划相结合， 加强产业的可落地性。三是严格进行造价控制，避免超范围超概算及大型片区开发项目。强烈建议逐步开发，有序滚动推进。并且，在片区开发项目中应合理考虑 PPP、专项债、其他合规开发模式的配套使用。四是重视在项目筹划期间进行市场测试、金融机构测试，对社会资本的项目开发能力、尤其是产业能力着重考察，选择产业能力上适合本区域发展的投资方。五是片区开发项目后期不确定因素较多，在法律及财税约定方面建议预留一定的再谈判机制和空间
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使用者付费比例的要求。因此，如何确定片区开发项目的合作范围是该类型项目实施的难点和重点，在确定项目合作范围时，应对纳入项目合作范围的子项目进行综合考虑。一是明确前期规划手续是否完备，相关子项目是否符合前期各种规划要求。二是明确如何增强子项目之间的协同效应，确保片区开发项目的项目打包运作能够产生 1+1>2 的效果。三是明确如何将经营性项目、准经营性项目和非经营性项目有机组合，多元化项目收入来源。四是明确如何加强片区产业发展，提高对社会资本产业规划导入能力的要求。其次，关于项目区域内投融资规划的设计。片区开发项目合作子项多， 需合理安排好各子项的投融资建设时序，做好区域资金统 筹，实现各子项目之间顺畅衔接，确保项目的顺利推进。在项目前期准备阶段，一方面政府方要从区域整体考虑子项目的优先级次序、子项目开发实施难易程度等，并对社会资本开发进度提出合理要求，另一方面，社会资本方应结合产业导入需求合理安排项目的开发进度，做到成熟一个、实施一个，实现项目区域内整体社会、经济效益最大化。再次，关于如何实现政府性基金预算、专项债资金同片区开发 PPP 项目的结合。在目前一些地方财承剩余额度不多的情况下，财金 10 号文要求新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排 PPP 项目运营补贴支出，很大程度上限制了片区开发 PPP 项目的开展。对于该问题探索的解决思路:从
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政策角度看，财金 10 号文并未禁止政府性基金预算支出在建设期投入，且政府性基金预算的使用也应遵循《预算法》的相关规定，在与相关部门沟通一致的情况下，可以尝试考虑将政府性基金预算支出和专项债资金用于片区开发类PPP 项目在建设期的资本投入。最后，关于运营期运营维护费的付费机制问题。片区开发项目运营维护费一般采用成本加成模式，由于片区开发类 PPP 项目体量较大，子项目较多，实施内容较为复杂，不确定性较大，在前期论证阶段，其运营内容及成本收入一般较难准确预测。因此，直接“锁死”运营成本会导致政府方及社会资本方均面临较大风险，但若采用“据实结算”的机制，可能会被部分专家认为存在政府隐性负债，建议可研编制单位及 PPP 咨询单位充分征求政府相关部门意见，加强对运营成本及收入测算的前期调研及对潜在社会资本的市场测试，在符合政策要求且实现多方共赢的情况下合理设置付费机制。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）：关于现阶
段片区开发类PPP 项目存在的问题，首先，现阶段片区开发类 PPP 项目受影响严重，很多地方已经不让纳入财政部PPP 项目管理库，主要原因就是各地对财金 10 号文理解错误， 认为政府性基金不能再用于PPP 项目支出，这种理解是不对的。一是财金 10 号文并没有禁止政府性基金用于片区开发PPP 项目的投资建设支出。财金 10 号文规定，“新签约项目
不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP 项目运营补贴支出”，文件说得很清楚，不可以用于运营补贴支出， 说明可以用于建设投资补贴，如果也不让用于建设补贴支出，就直接写明不得用于PPP 项目支出补贴，就不用单列明“运营补贴支出”了。二是片区开发类 PPP 项目使用政府性基金支付社会资本方建设投入，完全符合法律、符合政策， 土地出让金就是要使用到土地收储，基础设施建设中。三是片区开发类 PPP 项目如果不使用政府性基金补贴，此类项目就无法开展，该类项目投资额巨大，况且一般都是在区县级政府，他们根本没有能力通过自身财力进行建设运营，使用一般性公共预算资金也无能为力，只有允许使用政府性基金才有可能把这样的项目做好，如果不让使用政府性基金，这样的项目几乎做不下去。其次，片区开发类 PPP 项目就是综合开发类 PPP 项目，国家应该大力支持。特别是像华夏幸福做的这种产业园区、工业园区类项目，包括全域旅游项目等， 这样的综合开发性 PPP 项目能拉动当地的经济，促进就业， 让当地政府增加税收，人民脱贫致富，符合党和国家政策。另外，此类项目具有自我造血的功能，不增加政府财政支出， 拉动当地经济，所以国家应该大力支持这样的项目。再次， 片区开发类 PPP 项目确实存在很多问题。如项目规模太大， 子项目太多，前期规划不准确，项目实施过程中变化太大， 没有平滑支付，存在固定回报，很多项目做成了商业地产项
目等问题。但是这些问题是可以解决的，只要依法依规开展就不存在问题。最后，规避 PPP 模式的片区开发项目大多数是违规的。现阶段，很多地方政府一般性公共预算支出 10的额度已经用完了，还有些地方政府嫌 PPP 项目要求太多， 但片区开发类项目又不得不做，就回避PPP 模式，有的使用融资+EPC 模式，有的叫 F+EPC 模式，这些回避 PPP 模式做的片区开发类项目大部分是不合规的，存在企业垫资、政府隐性债务、政府购买服务方式做工程等问题。
靳林明（法律类 北京市世泽(广州)律师事务所）：财
金 10 号文的出台，对于片区类、轨道类、资源补偿性质的XOD 项目，影响巨大。从目前的市场看，片区开发 PPP 项目好像已经销声匿迹。结合中国发展实际，在新型城镇化的背景下，片区开发项目应有其进一步发展的历史意义。对于内在逻辑清晰、土地收入关联性强，可以特定化的的轨道项目、XOD 项目、片区开发项目，基金性预算作为支付来源有其合理性，应该要具体问题具体分析。对于片区开发PPP 项目， 要考虑结合新的政策环境做出一些必要的改良，尤其要充分考虑片区开发PPP 项目在合作边界、财务测算、项目产出和付费来源的对应性，以及绩效考核的合理设计，在政策转换期，各种模式的探索都有积极意义。
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片区开发项目包中子项目众多，还涉及到相应的产业导入 等，其对定制化要求比较高，也就是说这类项目本身的特性就决定了直接谈定签约是最理性的方案，否则，谁也不敢贸然去行动，但这种做法不符合当下政府采购政策。二是片区开发项目的回报机制如何设定。财金 10 号文规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排 PPP 项目运营补贴支出”，但我们不能否认运作良好的片区开发项目能直接带来相应区域的税收增加及土地增值，这中间有正相关的逻辑关系，所以我赞同将基金性预算作为支付来源有其合理性，应该要具体问题具体分析。三是片区开发项目的产业迭代升级及绩效考核问题。当下的产业定位容易实现， 但我们看不清未来 10 年，甚至 5 年的产业方向，而我们的
项目合作期往往长达 20 至 30 年，未来一定面临着产业的迭代升级，届时不仅仅涉及到对原有硬件基础设施适用性的评估甚至重置，还涉及到对原有合同文本天翻地覆的修订，这对政府方、社会资本方、咨询机构等所有参与方的预判及应 对变化的能力等都提出极高的要求。
议明确政府性基金预算可作为建设期补贴参与进来。三是片区开发项目的各参与方应对这种变化有更多的包容性，在重新审、核、备，或者出库入库等操作方面应更谨慎，其实施方案及项目合同中也需要有更多的弹性条款及衔接机制的 设计，以符合项目推进的实际情况。
戴维（咨询类 北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司）：
首先，必须承认区域开发对于拉动地区投资、产业聚集、经济增长的作用远大于单体项目的叠加。其次，我国常住人口城镇化率约 60，仍然存在至少 10的城镇化增长空间，对区域开发类项目仍存在投资需求。因此，我们需要考虑如何让这个行业更好的发展。但，现阶段的财政管理制度及PPP 制度对于区域开发类项目存在较大的限制，主要体现在以下四方面。一是回报机制问题。区域开发类项目投资体量大， 通过一般公共预算支付对地方政府是不现实的，但即使能用基金性预算，该类项目使用者付费也很难达到总投资的 10。二是资金来源问题。区域开发类项目通常是通过区域内经营性用地出让形成的基金预算作为项目的回报来源，但财综 8 号文中规定的土地储备资金的四个来源渠道不包含社会资本，因此需要政府提供征地拆迁资金，但政府往往缺少资金， 因此导致项目难以实施。三是绩效考核。区域开发类项目的绩效考核与单体项目的绩效考核初衷不同，单体类更多的考虑建设质量、运营质量，区域类项目除了单体需要考虑的考 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
核指标外，应强调对区域经济、产业拉动的效果，但同时也应考虑宏观经济对区域发展的影响，不能让企业过分地承担区域发展的责任。四是平滑支付。区域开发类项目的回报来源主要来自于土地出让收入，而出让的价格、数量又决定于市场情况、招商情况，因此可能形成单体项目的平滑支付， 套用 PPP 的规定就会出现一定的争议。
三点建议供参考。一是建议针对区域开发类 PPP 项目留有政策缺口，应更多的从“投资”的角度看待区域开发类项目的投入产出，而不是用单体工程建设的逻辑去思考项目。二是建议项目原则上应自求平衡，区域内的征地拆迁、基建公服等各项投入能够用区域内的产出（税收、非税）平衡， 不需要政府使用外部资源补贴项目，这样也可以避免盲目的政绩工程。三是建议资金开源。一方面，征地拆迁的资金来源应留有社会资本出资的口子，使区域的投资主体统一，这样才能更好地发挥协同性。另一方面，允许基金收入作为项目的回报来源，类似污水处理项目的收支两条线运作的方 式，性质上等同于使用者付费。只有将上述两方面的资金打开，才能够为区域开发类项目形成更具有协同性的完整闭 环。
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的土地级差。同时，政府也希望引入社会资本的专业运营和招商能力，在较短的时间内培育出产业集群，提升城市发展能力。所以，片区开发项目相对一般的城市基础设施投资项目，其项目外部性更强。二是片区开发PPP 项目受阻的原因是什么。土地一级开发资金的来源限于预算资金、开发主体限于事业单位属性的土地储备机构。政府性基金预算、国有资本经营预算不能用于项目的运营补贴支出。因此，项目产生的正外部性与项目收益之间的通道被堵死了。三是片区开发 PPP 项目的出路是什么。如果担心盲目上马的片区开发项目给政府带来潜在的债务压力，那就将未来回报的风险完全放到社会资本身上。例如，允许政府性基金作为项目的回报来源，但一旦约定的政府性基金收入不及预期，则风险由社会资本方承担。如此一来，如果相关片区确实区位优势好、区域升值潜力大、与社会资本的运营和招商能力匹配、政府信誉度高，那么社会资本自然愿意承担相关风险（相应的也要允许社会资本获得与风险相匹配的回报水平）。这样可以充分调动社会资本投资城市发展的积极性、专业性，同时也不会让一般公共预算承担风险。四是片区开发PPP 项目模式能否进一步优化。与单体PPP 项目不同，片区 PPP 项目具有区域性、打包性、分期实施的特点，政府与社会资本并非基于单体项目合作，而是上升到了区域合作、战略合作。在这种情况下，目前主要以单体项目管理为基础的PPP 规则用到
片区开发项目上常常存在不适用的情况。在英国，城市开发、 城市更新往往更多基于公司合作的形式，政府与社会资本的合作更多基于合资公司的公司治理来完成，而不是过度聚焦于单体项目层面的合作。因此，片区开发 PPP 项目与现有 PPP 制度的兼容性也值得进一步研究。
李竞一（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：个人
认为，这是初心与方法是否统一的问题。PPP 的初心应该是什么已经无需多言，但在实操过程中并非每个参与主体都认同 PPP 的初心，或者大家心中都有不同的 PPP 初心。以片区开发项目为例，政府这端就有截然不同的两种观点，有的希望能够通过整体规划开发经营和产业导入实现区域的经济增长和社会发展，有的则只希望尽快完工实现物理交付，尽管看上去似乎没人会支持后者，但在政策环境和实操决策中，前者似乎是正确的不可行，而后者似乎是错误的可行。投资人这端也是一样，真正的区域运营商有几家？不仅是能力的问题，更是双方意愿的问题。所以大家都提出一个相似的起点，我们做片区开发的目标是什么？有了这个答案后再看我们是否为这个目标配套了相应的工具，即有利于目标实现的政策环境和实操引导，现在看答案显然是否定的，限制政府付费、鼓励使用者付费，但又限制捆绑土地一二级开发， 甚至还有专家反对把产业发展服务纳入 PPP 范围，那么基建带动的区域价值提升如何反哺给项目自身？投资人是不求
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回报的吗？靠咨询机构编出来的过 10的使用者付费有任何实际意义吗？不放开土地一二级开发收益的片区开发项目， 如果不依赖财政付费，恐怕只有华夏幸福发展的对赌模式可行了，但又有几个企业能通过体外循环控制对赌的巨大风险？从深层次看，在项目质地普遍不佳、没有使用者付费基础的情况下，难道就因为政策限制和防风险需要而放弃发展了吗？这又回到东风西风的问题，到底是稳增长的东风压倒防风险的西风，还是反过来，短期看似乎风向要看经济数据， 数据好看就西风强一些，数据难看就东风强一些，但从根本上讲，一定是发展压倒风险，因为最大的风险就是发展失速。 所以我们一定要审视，为防风险而出台的政策是否阻碍了发展？中央经济方针在西风东风切换时，我们在政策调整上是否也应该具有更高的灵活性？尽管这不是决策部门对PPP 领域的监管政策进行调整就能完全解决的，有时候“朝令夕改” 不是坏事，作为工具箱的政策要有灵活性，建议可以明示每次政策调整的有效期，防备审计署溯及既往。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
章贵栋（行业类 龙元明城投资管理（上海）有限公司）：
就个人经验而言，片区开发类 PPP 项目从结果上来看，绝大多数政府追求综合性的产出目标（比较突出的是税收），但是这种要求的背后所要求的权利义务已经超越项目本身所 能控制的边界，片区开发类项目所面临的规划、政策风险要高于普遍意义的 PPP 项目，比如单个县区级政府的片区规划
会面临其他县区级政府的片区规划的竞争性分流，这些都是很难预测或掌控的，还有其他因素不胜枚举。从实践操作中看，个人不是很赞成通过对赌的方式来进行风险和收益的分配。因为 PPP 相对于其他政府投融资模式的好处在于效率提升、信息公开以及全生命周期的物有所值，简单的风险和收 益划分都会加大合作的不稳定性。所以片区开发类项目的实施，需要有更灵活的风险分配和再协商机制，做好 PPP 项目合同权威性和项目抗风险能力的平衡。
刘飞（法律类 上海市锦天城律师事务所）：片区开发
就是政府自己做也是靠土地收益来平衡的，如果做成 PPP 反倒不让用土地出让收入反哺投资人，那么整个片区开发PPP 项目的商业逻辑就不成立。政府的公共预算支出通常都是吃饭财政，怎么可能支撑起大规模的片区开发项目的投入？现在的片区开发项目，普遍依赖缩包实现通过财承的目的，但是从PPP 包里拿出的征拆和部分公建基建只能依赖F+EPC 或者所谓的股权合作 BT 来实现，否则缩包后的 PPP 项目就变成了一个无法实现的假项目，这样一来一方面助长了其它违规融资的风气，另外也给投资人和政府方造成了项目无法整体推进的巨大困难。
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号文所列举的 PPP 模式适用的 13 个领域看，就没有片区开发这一项。一些地方之所以把片区开发列入 PPP 项目，主要是因为片区开发项目中有一些具体项目属于公共服务项目范围，还有一部份属于纯商业开发项目，一并打包列入PPP 项目。因此，从 PPP 项目规范与高质量发展要求来说，从 PPP 项目应是政府职责范围内有义务提供的公共服务定位来说， 片区开发项目不是 PPP 项目的最佳选择，特别是在财承严控的情况下，建议最好不要把片区开发项目采用PPP 模式。其次，片区开发项目不是一个单一的项目，而是一揽子项目， 在这种情况下，往往是项目边界不清、变数较大，实施方案的制定、投资和回报的测算很难一步到位，造成招标的内容与实际执行会有很大的变化，实际运行中双方扯皮的事会比较多，需要重新谈判的事项也会比较多，给项目的实施造成很大的困难。而项目的运营难度则更大，片区开发项目往往包含的项目类型较多，如：道路、商业中心、住宅、文体活动中心、社区管理服务中心、养老服务中心等等，一家社会资本是很难承担起运营责任的。这些都是片区开发 PPP 项目的难点。最后，片区开发 PPP 项目最好的办法是将项目进行拆分，完全属于商业性质的项目，采用市场化的方式运作， 不列入PPP 项目范围。属于政府职责范围内的公共服务项目， 按项目类别、不同属性分别申报 PPP 项目，单独实施，真正实现让不同专业的人做不同专业的事。
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李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：
对于 PPP 模式在片区开发中的运用有四个问题值得思考。一是片区开发是否适合整体采用 PPP 模式开展。个人认为片区开发整体采用PPP 模式不太适合。理由是PPP 模式是政府和社会资本基于具体项目的合作，片区开发超越了具体项目合作的范畴。二是这种模式是否会触及法律红线。片区开发项目整体采用 PPP 模式，会使后期的土地招拍挂及相关政府采购程序流于形式，从而触及法律红线。三是会不会触及其他违规行为。有些片区开发协议约定用新增税收收入的特定比例来偿还社会资本方投资和付费，从而实质上影响地方政府预算，而预算是中央和地方特有权利。四是如何做好片区开发项目。片区开发中成熟的符合PPP 政策要求的可以通过PPP 模式实施，不成熟的项目不建议通过这种模式变相提前锁定投资人，不适合 PPP 项目模式的可以结合其他模式综合实施。 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com
段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：一般情
况下，片区开发 PPP 项目宜包涵土地整体利用规划、土地一二级开发、公共与公益设施配套、招商引资、片区运营等， 因涉及主体客体内容众多，片区开发 PPP 项目相对于其他单一项目比较复杂。具体涉及到产业政策、房地产政策、土地政策、财政政策、政府预算体系等多种规制的影响，运作好一个片区特别是规模比较大的片区开发项目，需考验政企双方及咨询机构等的智慧、魄力、风险承担能力。目前，通过 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
PPP 模式运作片区开发项目的困难主要集中在以下四个方面。一是项目端，社会资本很难从用地规划、产业规划、土地出让节奏等方面开始进行整体规划来谋求资金的区域平衡、年度平衡，社会资本几乎没有话语权。二是融资端，受财政预算体系、土地开发资金管理办法、土地预算管理办法、 收支两条线等限制，很难获取到长周期的财政预算安排，以收费权、收益权为质押的项目融资很难实现，获取合规的银行贷款很难，大部分靠自有资金来滚动开发，如果土地出让节奏、用地类型不能平衡资金需求，很难实现滚动，社会资本自筹资金压力巨大。三是回报端，出让收益分成机制被禁， 成本加成模式又不符合 PPP 理念，很难产生物有所值。四是未来土地市场、产业导入的不确定性预期，社会资本多持观望态度，很难以系统、全局思维从区域整体以 PPP 理念去统筹。因此，个人认为PPP 模式不适合片区开发。
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