一、热点关注
宋雅琴（咨询类 北京大岳咨询有限责任公司）：如何合理设置财务投资人进入、退出 PPP 项目的路径、条件及方
式？有哪些相关建议？
二、交流实录
周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：
当前 PPP 项目政策鼓励具有投融资实力的财务投资人参与 PPP 项目，但根据财办金 92 号文等文件规定，财务投资人在进入和退出PPP 项目时应当避免出现第三方代持社会资本股权、以债务性资金充当项目资本金及名股实债等违规情形。 关于财务投资人参与PPP 项目的路径，当前财务投资人
对 PPP 项目进行股权投资的主要路径包括：一是作为社会资本参与PPP 项目的采购，中选后直接成为项目公司的初始股东。二是作为中选社会资本，通过设立股权投资基金等方式间接对项目进行股权投资，但该路径可能面临被认定为由未经采购的第三方代持社会资本股权的风险，此问题在基金管理人参与的 PPP 项目中尤为突出。三是在项目公司设立后， 再通过股权转让或增资扩股等方式成为股东，但该做法可能会受到PPP 项目合同中的股权锁定期等要求的限制。 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m
针对上述问题，三点建议供参考：一是财务投资人参与PPP 项目的方式应当依法合规，如确需对财务投资人和承担项目建设或运营责任的社会资本安排不同进入方式的，应当在采购文件中明确财务投资人的定义及各方在项目中应承 担的主要职责。二是在不违反采购文件的情形下，允许为项目融资之目的，增加、变更或减少财务投资人，但应当至少符合下列前提：首先，满足采购文件规定的财务投资人需要满足的条件。其次，社会资本在响应文件中充分披露中标后的引入财务投资人的数量、出资比例等具体投融资方案，并在相应合同文件中予以明确。最后，财务投资人确定后经政府书面同意。三是 PPP 项目合同中明确约定，对于新引入财务投资人的出资等义务，中选社会资本应当向政府方承担连带责任，以免增大项目实施的风险。
关于财务投资人退出PPP 项目的路径，根据财务投资人不同的参与方式，财务投资人退出PPP 项目的路径也有所差异。一是直接作为项目公司股东的财务投资人，通常采用项 目公司股权转让、减资、清算等方式退出，该种路径下受制 于社会资本股权锁定期要求、法定减资程序等限制，财务投资人在完成项目投融资义务后短期内较难实现退出。二是通过设立的股权投资基金等方式间接投资于PPP 项目的财务投资人，通过直接转让基金份额等方式退出，该种路径下，一 方面由于基金的存续期限通常短于PPP 项目合作期限，故存 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com
在期限错配问题，另一方面由于财务投资人一般以获取中短 期财务价值为目的，故往往会提前约定由其他社会资本对基 金份额进行回购，在基金层面形成事实上的“名股实债”。 针对上述问题，三点建议供参考。一是允许已完成项目
投融资责任的财务投资人提前通过转让项目公司股权或减 资等方式实现退出，在合理限度内放宽股权锁定期对于财务投资人以及对其股权受让人的约定，且股权锁定期的限制不应穿透至财务投资人的上层。二是允许社会资本在项目实施阶段根据项目融资需要对投融资方案进行更新，或提交再融资方案并交政府书面同意，拓宽融资渠道，降低项目融资成本，增强社会资本积极性。三是加大 PPP 项目融资政策的支持力度，鼓励以项目公司股权等权益作为基础资产开展资产证券化，利用市场化手段提高资金使用效率，加快财务投资人的资金回收。
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务，依据《公司法》在项目公司享有股东权利及义务。条件： 财办金 92 号文、财金 10 号文，均作出规范要求“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”（负面清单）、“项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”（正面清单），强制条件约束。项目公司股本金的退出按照《公司法》及合同约定一般采用股权转让方式进行。二是以债权方式进入PPP 项目。此处所说的债权方式是指财务投资人通过信托或委托贷款的方式， 直接为PPP 项目公司提供债权融资，并以收取贷款利息作为回报方式，其进入 PPP 项目的时点一般在项目公司成立后。条件：对 PPP 项目的自身条件要求高，对社会资本运营能力要求高。对项目公司而言，取得的该项目融资成本相对于银行融资成本要高。
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各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大项目资本金投入，但不得通过引入 “名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”。二是以参与成立地方政府 PPP 基金
（子基金）方式进入PPP 项目。财务投资人以其他出资人身份成立地方政府 PPP 基金或子基金，通过政府基金参与PPP 项目建设运营。政府基金具有“引导、规范、增信”之作用， 受到各地 PPP 项目的追捧，且 PPP 基金股权投资还具有长期持有性。PPP 政府基金进入 PPP 项目时点多在项目社会资本招采完成后。鉴于此，PPP 项目方案及合同条款中应预设允许 PPP 基金介入项目的条款。
李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：
四点认识供参考。一是为什么财务投资人进入、退出 PPP 项目成为难题？我认为这是财务投资人投资和PPP 项目投资本质属性不同所造成的。财务投资人的投资要求确定固定的投资期限和相对确定的收益，并且需要定期退出，一般时间较短。而PPP 项目投资大，项目的收益需要通过绩效考核，具有不确定性，回报周期也比较长。两者在特征和本质属性上的根本区别导致财务投资人投资和PPP 项目投资在投资的进入和退出上难以匹配。二是财务投资人参与 PPP 项目的基本模式有哪些？我认为从理论上讲财务投资人参与PPP 项目的基本模式可分为两种：直接参与模式和间接参与模式。直接
参与模式包含两种方式：股权投资和债权投资。其中，股权投资是财务投资人与作为社会资本方联合体成员参与PPP 项目。债权投资是财务投资人通过信托或委托贷款的方式直接为 PPP 项目提供债权融资，并收取相应的利息。间接参与模式包含两种方式：建立第三方平台和基金介入。建立第三方 平台是财务投资人以参股或控股方式通过社会资本方参与PPP 项目。基金介入是财务投资人以基金模式投资到项目公司，实行资产证券化。三是财务投资人参与 PPP 项目投资重点是股权投资。虽然理论上讲财务投资人参与 PPP 项目有股权投资和债权投资两种模式，但是财务投资人以债权模式投资 PPP 项目并不是其主要方式，实际中运用也比较少。因为财务投资人所融资金通常会比银行等金融机构的资金成本 高出许多，追求较高的收益是财务投资人所具有的特点。所 以，财务投资人投资在 PPP 项目债权投资中并不占优势，不是其主要投资模式。四是财务投资人有效合法介入和退出PPP 项目需要对现有制度进行突破。财务投资人对 PPP 投资是对 PPP 项目落地和实现的重要手段和保障，也是社会资金参与 PPP 项目的一个重要途径，有利于 PPP 发展，也符合 PPP 的基本原理。但是如果操作不当容易导致社会资本方“空手 套白狼”，导致 PPP 项目的资本金实际出资不到位和提前撤回，违背国务院关于项目资本金的基本规定，从而影响PPP 项目的实施，对公众利益造成潜在的威胁。所以我们必须研 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
究如何适当突破和改变现有的制度，从而为财务投资人参与PPP 项目介入和退出扫除制度上的障碍，有效防范制度上的突破导致项目资本金的虚置。
余文恭（法律类 上海段和段律师事务所）：我们先从
基金进入 PPP 项目的路径来进行说明，实践中常见以引入基金作为股权融资的方法，但目前关于项目该如何引入基金并无统一的规定，关于基金是否应当参与招投标的问题，各地处理方法也不一致，实践中引入基金的方法和存在的一些问题如下：首先，关于实践中基金如何参与 PPP 项目。PPP 项目实践中常见引入基金的方法是，采购人在招标文件允许基金管理人代表尚未募集成立的基金与其他社会资本组成联 合体参与投标，并作为拟募集的基金的代理人在中标后与联合体其他成员签订初步协议，之后由基金管理人自行或委托募集成立的基金与其他社会资本共同发起设立项目公司。 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
其次，前述实践中的做法有什么问题。实践中基金参与PPP 项目可能带来以下问题：一是基金尚未成立，委托代理关系不成立。在基金没有成立之前，基金管理人没有办法代表基金参加采购。因为在基金成立前，没有办法形成法律意 义上的实体去形成委托代理关系，委托代理关系因为委托人的不存在而无法形成，基金管理人在这种情形下参加投标的后果：代理行为因为没有合法授权而无效；代理行为的后果无法对后成立的基金产生约束力。二是基金尚未成立，无法 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om
与其他社会资本共担责任。中标联合体成员应当就招标事项与采购人签订初步协议，并约定由中标社会资本对采购人承担连带责任，但在管理人代表基金参与投标的情形下，由于基金还没有成立，基金管理人代表基金签订的初步协议对基金没有约束力，实施机构无法要求基金与其他社会资本共同就项目义务承担连带责任。三是参与投标社会资本应当是企业法人。基金由三种组织形式，分别为公司型基金、有限合伙型基金、契约型基金。但根据相关规定，仅有公司型基金 是具有法人资格，可以作为社会资本参与投标，其余两种基 金即便在投标前已经成立也因不具有法人资格而无法参加 投标。其一，社会资本应当是具有法人资格的。财金 113 号
文第 2 条对社会资本方的法律性质做出了明确规定：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法 人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。根据财金 113 号文的规定社会资本应当是具有法人资格的企业，因此只有具有法人资格的公司型基金可以作为社会资本。其二，有限合伙基金和契约型基金均不具有法人资格。《民法总则》第一百零二条对合伙企业是否具有法人资 格做出了规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。 非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等”。由于有限合伙基金属于民法总则第一百零二条规定的 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
合伙企业，因此有限合伙基金不具有法人资格。而契约型基金由于是各方通过签订合同（契约）的形式设立的基金，没有法律实体资格，因此当然不是法人。此外，契约型的基金是一种投资人与基金管理人之间的信托或是委托法律关系， 契约型基金本身不是法人，更不是非法人团体，所以也不可能具有法人资格。
最后，对引入基金的建议。对于实践中由基金管理人参与投标存在上述问题，建议如下：基金是否要参与招投标与基金的性质有关。基金在PPP 项目中可能的身份定位可以是社会资本方也可以是融资方，如果基金是社会资本方，则基金应该参与招采程序，如果基金是融资方，则基金不需要参与招采程序。至于如何确定基金的身份定位，建议是由实施机构在招采文件中规定即可，但是有关基金身份定位的规定，是要有前提条件，至于前提条件的具体内容，区分为两种情况说明如下。其一，招采文件中规定基金是社会资本方。 招采文件应当对基金是社会资本方还是融资方做出规定，如果招采文件中明确基金是社会资本方，那么基金至少应当满足两个条件：一是基金应当具有法人资格，即公司性基金。二是该基金应当在资格预审前已经成立，具备参加资格预审或直接投标的资格。其二，招采文件中规定基金是融资方。如果招采文件对基金的身份定位界定为融资方，意味着基金将不需要参加投标，但招采文件中应当对中标社会资本有权 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com
引入基金对项目公司进行股权融资的具体条件做出规定， 即：只有在招采文件对此做出具体规定的前提下，社会资本才有权对项目进行股权融资，基金才有权对项目公司进行股权投资。另外，一般在 PPP 项目中常见的合伙型基金与契约型基金，在性质上都属于通道型的基金，也就是基金本身只是一个资金的通道，真正可以决策做主的是基金背后的出资人，这些出资人多半是银行，而银行的申贷程序都是在PPP 项目中标后才启动，因此才会出现这些通道型的基金在投标时无法成立，中标后才能够成立的情况，因此如果把这些通道型的基金定位成社会资本方，而要求它们必须参与投标， 就会出现孩子还没出生(基金还没成立)，妈妈已经代理孩子购买理财产品（基金管理人代表未成立的基金参与投标）的不合法不合理的情形。
段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：PPP 项目
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企业及其联合体，把包括基金等在内的财务投资人作为投资主体扩展进去。二是适当放宽财务投资人进入、退出的限制， 具体是在投标阶段，允许以基金管理人身份与其他社会资本方组成联合体，承诺在项目中标后发起设立基金，在项目公司工商注册变更基金为股东，如到期基金融资不到位，其他社会资本方承担资本金到位责任。在项目中标后，在不改变政府出资总额的前提下，允许财务投资人以增资扩股、股权转让等方式进入项目公司。在进入运营阶段一定时期后，允许财务投资人向其他社会资本方进行股权转让。三是财务投资人的回报机制上，在不增加项目公司刚性兑付、融资成本的前提下，允许项目公司其他社会资本方股东向财务投资人进行差额补足、流动性支持。
周勤（咨询类 中国国际经济咨询有限公司）：因为 PPP
项目通常投资额巨大、期限也比较长，对于在PPP 领域中参与的各类主体来说，如果没有财务投资人的参与，无论是建设商还是运营商都将背上沉重的资金负担。但是如果项目中财务投资人占绝大部分比例，加上我国的金融业以间接融资为主，基础设施股权市场不发达，又可能造成项目风险主要在金融机构集聚，难以在各方主体之间合理分配的局面。目 前由于财办金 92 号文、财金 23 号文、资管新规等多份文件都对 PPP 项目融资做了限定，财务投资人在 PPP 项目中举步维艰。如果要改变这个局面，需要政策和市场参与主体两方
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面努力。政策层面，在不违反法律法规强制性规定和不弱化项目公司对外承担义务的前提下，尊重市场主体通过自主博弈达成的风险分配框架，只要项目公司及其股东整体对外的风险承担格局不变，不对其内部的意思自治做过多干涉。比如，PPP 项目公司，也应该可以按照《公司法》的规定在《公司章程》中约定不按出资比例进行分红或者行使股东权利。而市场参与主体要以股权投资视角去看待PPP 项目，而非以债性思维去看待。在做投资决策之前对于项目进行充分的调查论证，以精细的财务测算和合同体系保护自己的利益。PPP 项目尽管合作期很长，但是无论从理论还是从众多国内外成功案例来看，也鲜有初始投资人与政府方“白首不分离”的。 允许投资人退出也是项目市场价值的体现。相较于产业投资人，财务投资人的退出应该受到更少的限制。接续财务投资人的（财务）实力比较容易得到验证，而原财务投资人在相关法律体系中的权利义务也须由后进入的财务投资人概括承受。但，此不该成为 PPP 项目公司股东方后续通过合法合规的方式进行彼此间利益调整的障碍，只是不能弱化项目公司整体对外承担义务的能力。
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的可持续实施，财务投资人参与 PPP 项目是十分必要的。针对财务投资人如何进入和退出 PPP 项目，特提出以下建议供参考。首先，关于财务投资人进入PPP 项目。通常情况下， 财务投资人可以通过与具有建设、运营能力的社会资本组成联合体并通过政府采购方式进入 PPP 项目，这是目前财务投资人参与 PPP 最为常见的模式。在这种情况下，联合体各方应明确PPP 投资、建设、运营等方面的责权利。项目公司成立后，在取得政府同意的情况下，财务投资人可通过增资方式进入项目公司，但不得具备控制权，不得弱化社会资本方建设运营责任，不得影响政府的监督管理权，并具有股东分红权，具体可通过签订股东协议方式明确。
其次，关于财务投资人退出PPP 项目。财务投资人退出应遵循合同约定，因此在合同签订时应充分考虑后续退出机制安排。财务投资人在执行阶段的退出通常以股权转让方式进行，建议建立与形成合规高效的PPP 交易市场，通过专业的 PPP 二级交易市场，对股权受让方进行遴选，并有序规范开展相关的股权或资产交易。新进财务投资人可与建设运营方洽谈商定资本回报机制，以保障合理回报，但不能涉及政府方固定回报和定向回购等安排，避免明股实债。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com
最后，建议补充与完善相应政策规定。鉴于目前对财务投资人进入和退出机制缺乏明确规定，存在一定的市场乱象与项目僵局，如项目落地受阻或融资失败难以退出等问题，
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建议尽快出台相关政策文件，对财务投资人资质、条件等内容予以明确，以规范操作，督促与推动 PPP 项目二级市场建立与健康发展。目前实践中财务投资人以基金形式参与PPP 项目较为多见，但是基金的资金来源、设立原则及投资收益等难以与 PPP 项目固有的长期性和低盈利性相匹配，存在期限错配与回报率错配等问题。建议鼓励各省市，尤其是融资难落地难的省市，积极建立PPP 产业引导基金支持当地PPP 事业发展，克服错配问题，确保基金发挥实效。建议积极撬动我国庞大的保险基金与社保基金等，充分发挥其长期资金效用，匹配 PPP 长期性特点，通过出台相关政策，鼓励与引导保险与社保基金投入 PPP 项目，成为 PPP 项目长期资金提供者，确保 PPP 项目稳步实施。
朱磊（咨询类 中国投资咨询有限责任公司）：发展壮
大 PPP 项目的财务投资人群体是必要的，但是 PPP 项目财务投资人又是一个抽象的概念，其定义依赖于财务投资行为， 很难事先界定什么样的投资人是财务投资人。因此，探讨财务投资人的进入和退出的路径，更多是要探讨社会投资人进入和退出 PPP 项目的资本运作路径。四点建议供参考。一是允许项目公司引入新股东。在不改变风险分配、项目合作边界条件和中标社会资本方投资人对项目公司的履约责任承 担连带保证责任的前提下，允许项目公司引入新股东。二是尊重社会资本方之间的意思自治。财务投资人对PPP 项目的
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投资判断，离不开对主要投资运营商的投资判断，在 PPP 项目普遍微利的情形下，应允许财务投资人对主要投资运营商设定符合法律法规的风控措施。三是放松项目公司股权退出限制。在项目稳定运营一段时期后，在不减少中标社会资本方责任的情况下，准许社会资本方依法依规减少其在项目公司的股权。四是设定运营权转让程序。参照收费公路经营权 转让的模式，就 PPP 项目运营权转让做好相关制度安排，便于社会投资人盘活其自身的存量资产。
徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：从投资
的角度来理解，区别于战略投资人，财务投资人是期望获取短期资金收益的。从介入的时间来看，分为项目公司设立前介入和项目公司设立后介入。所谓项目公司设立前介入，即财务投资人与其他社会资本组成联合体，经过 PPP 项目的竞争性环节，成为中标（成交）社会资本，共同组建项目公司。所谓项目公司设立后介入，即中标（成交）社会资本，出于项目融资的需要或者实施机构同意，通过股权转让（或增资扩股）方式，与财务投资人共同组建项目公司。两种方式下， 财务投资人一般同时提供债权融资。两种方式都涉及到股权变更和股权锁定期设置问题。股权锁定期设置对 PPP 项目是必要的，但不能缺乏灵活性。例如，有些 PPP 项目限制联合体成员内部之间不能进行股权转让。由于联合体成员对实施机构是承担连带责任的，与股权比例大小其实是没有关系 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
的，所以严格限制内部转让其实是没有必要的。项目公司设立前介入实践中经常碰到的一个问题是财务投资人（金融机构）可否单独作为社会资本参与 PPP 项目？2017 年交通运输部办公厅发布的《收费公路政府和社会资本合作操作指南》进行了有益的探索，“项目公司可以由社会资本方单独设立，也可以由政府指定出资人代表采取出资入股或设立特殊股份的方式与社会资本方共同设立”。个人认为虽然在法规政策层面并未禁止基金单独作为社会资本直接参与PPP 项目， 但考虑到 PPP 项目中，政府选择社会资本时需要综合考虑投资、运营管理能力的社会资本，考量社会资本在建设、运营PPP 项目方面的实践操作经验，且如果仅是金融机构作为股东参与项目公司的设立，也存在变相融资的嫌疑。因此，从实践来看，金融机构与其他具有建设、运营能力的社会资本组成联合体参与 PPP 项目应是符合国家当前 PPP 政策要求的，金融机构暂不能单独作为社会资本参与 PPP 项目。另外， 项目公司设立后介入实践中经常碰到一个问题是项目公司设立之后是否可以出于融资目的进行股权转让？个人认为， 项目公司设立之后，标志着采购阶段结束。如果出于融资目的或者实施机构同意，可以进行股权转让和增资扩股，有利于 PPP 项目的落地实施和顺利执行。
作为社会资本进入 PPP 项目，主要原因是不能独立承担项目的建设和运营，不符合 PPP 的核心要义。二是建议财务投资人可作为联合体成员参与 PPP 项目，主要承担出资和融资的责任，共同参与项目的运营和管理，享有项目的收益权。三是建议财务投资人无特殊情况不得提前退出 PPP 项目。PPP 项目最核心的本质是全生命周期的合作，作为社会资本选择参与 PPP 项目就应做好长期合作的安排，而不能选择中期或提前退出，我们也不能做出这样的制度安排。在什么情况下才可以退出？那就是列外的情况，出现了不可抗拒的情况， 无法继续履约，可向政府方提出提前退出，终止合作，承担应有的损失，或依法转让股权。
郑大卫（财务类 上海浦东发展银行）：对于财务投资
人，四点实操建议供参考。一是一些投资较大项目，政府有意向引入财务投资人，或者社会投资人有出表要求的，在实施方案或招标文件中要针对基金参与设置相应进入通道，或者联合体成员资质有区别于一般企业的要求。二是银行债务融资审核中，对基金 LP 资金来源会比较关注，避免短期资金债务性资金（如银行理财），要求是真股权投资（至少优先级股权投资）。三是针对合伙制基金和契约式基金，贷款银行更倾向合伙制。因为前者虽非法人，但是民事主体，后者非法人非民事主体。如果是契约式基金，基金管理人是关键。对于中国PPP 基金项目，银行比较欢迎。四是财务投资 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
人在社会资本参与方中，原则是应锁定期相对较短，退出相 对灵活。但贷款银行往往会要求债务性融资优先于财务投资人退出。因为债务资金相对股权资金成本较低，风险承受力也更低。
尹昱（财务类 建设银行建银工程咨询有限责任公司山
东分公司）：财务投资人进入、退出 PPP 项目，除了从投资人角度考虑合规性，还要从地方政府角度考虑社会资本稳定性，并从贷款银行角度考虑项目投资结构对融资可行性的影响。首先，何为财务投资人？财务投资人界定为只关心短期财务回报，不关心项目运作、不参与项目建设和运营的投资者，其投资期限较短。而建筑企业、产业运营商等战略投资者不单看财务收益率，主要通过参股来获取施工和运营等主营业务收益。地方政府 PPP 引导基金、市场化的私营PPP 基金属于财务投资人。建筑企业发起设立的投资基金，如中交投资基金、中建投资基金、中铁建投资基金等，应归类为战略投资者。在投资联合体内部，财务投资人与建筑承包商、运营商的关系是资金提供者，实质是融资方。其次，从地方政府的角度，欢迎符合 PPP 长期合作理念并有长期资金来源的保险资金等真正的基础设施投资基金进入，限制通过银行理财或民间募集的短期资金的进入。联合体各成员间利害关系复杂，实施机构在招标时可要求投标联合体提交联合体协议，中标后可要求公布联合体成员间的股权回购安排，要求 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
联合体各方对项目承担连带责任，以防止无序退出影响项目公司提供公共服务的稳定性。最后，贷款银行应落实资本金穿透要求，严格审查投资联合体及联合体主牵头人（实际控制人）的真实出资能力。按照银监会《固定资产贷款管理暂 行办法》的规定，贷款银行应要求借款人在分立、股权转让等事项前征得贷款人（银行）同意，并在《贷款合同》中要 求借款人在分立、股份制改造前获得贷款银行同意，以维护 贷款银行债权安全。
宋雅琴（咨询类 北京大岳咨询有限责任公司）：目前，
财务投资人进入PPP 项目的主要障碍是在社会资本采购程序结束之后直接进入 PPP 项目。这种做法从《政府采购法》的角度有一定的瑕疵，但有其现实的合理性。原因在于：一是我国目前多数财务投资人对项目的建设和运营不甚敏感，他们往往希望与竞标的胜者直接展开合作，而不是与产业投资人和施工方组成联合体参与竞争，这样能够大幅降低财务投资人参与 PPP 项目的交易成本，特别是国资发财管 192 号文限制央企资产负债率之后，能够并愿意参与 PPP 项目的财务投资人在大幅减少，在这种情况下有必要降低财务投资人参与 PPP 项目的交易成本。二是站在采购人和其他竞争者的角度，中标人引入财务投资人之后，只会导致整个联合体的实 力进一步提高，这样既有利于政府方利益的维护，也不会损害其他竞标人的利益。三是在有限合伙基金参与 PPP 的情况 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m
下也存在基金管理公司投标、有限合伙基金作为项目公司股东的情形，有必要为这种情形留下合规空间。因此，建议允许在经过政府同意的情况下（无论事前同意还是事后同意） 让中标人引入财务投资人。当然，财务投资人一旦进入之后， 将与原中标人形成联合体的关系，原中标人要承担财务投资人资金不到位的连带责任。另外，关于退出问题。财务投资人对股权的部分或全部退出有强烈的诉求，财务投资人的实际退出取决于财务投资人寻找接盘人的能力。个人认为，政府可以设置财务投资人退出的锁定期和退出条件，但应留下灵活性。具体而言，一是即便在锁定期内，只要经过政府方同意，财务投资人仍然有退出权，这样将灵活性掌握在政府手中，减少项目失败的几率。二是财务投资人股权转让协议的生效应设置相关条件，例如可以以股权受让方资金到位为前提，以防止财务投资人离场后政府利益受损。三是财务投资人的股权转让不应对项目公司的运营造成扰动。
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融资不能的时候要能提供担保等融资支持），不承担设计、建设或运营维护的责任，也不承担相应的建设管理或运营管理的责任，不参与决策也不参与执行，他们对项目本身没有太多的话语权，对于这类纯财务投资人我觉得在进入或退出时，应给予更多的自由度，无论是在项目公司设立前还是设立后。其中，设立后属于股权转让或增资稀释股权或减资减持的情形，按照相关的法律规定进行运作即可。如果允许在项目公司设立前增减或变更财务投资人的，在不考虑涉嫌 “变更中标人”的情形下，建议在实施方案及采购文件就明确允许这种操作，以使得各潜在竞争者拥有同等的知情权及处于同一竞争频道，但这种变更不应该影响项目原中标人应该承担的责任和义务。
连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限
公司）：PPP 项目投资规模大，合作期限长，如果没有财务投资人的进入，仅仅靠建设方和运营方自身财力，难以支撑PPP 项目的投资，也是造成目前 PPP 项目落地难的主要问题， 对于财务投资人进入和退出，提出四点建议供参考。一是关于财务投资人进入。项目应该有合理的投资回报，才能吸引财务投资人能够以真股权投入。二是财务投资人的进出通道应该在实施方案、PPP 项目合同等方面设计有对应渠道，才能保证实现进入和退出的畅通。三是在目前政策要求下，如果提财务投资人是否承担项目建设、运营风险，如果全部承
担风险，同股同权，是否还叫财务投资人，如果不同股同权， 目前的政策限制是否应松绑。四是财务投资人的退出通道不畅，目前体现在一是股权锁定期偏长，对于不同的社会资本方在不同的阶段，没有体现出不同的责任要求。二是退出手段狭窄，缺少退出通道，ABS 等雷声大雨点小，实施的项目少，建议继续开辟新通道，能够实现顺利退出。
薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）：财务投资
人进入PPP 项目的路径有股权方式投入和债权方式投入，债权方式没有特别之处。股权方式进入 PPP 项目，一是可以通过组成联合体方式投入，财务投资人单独作为社会资本没有禁止规定。二是以股权转让方式投入。因为法律规定商业银行不能直接以股权出资入股，所以银行不能通过股权投入。股权方式投入和退出都会受项目公司股权转让限制的影响。只有准许社会资本方股权可以转让，股权投入和退出才能实现，否则将限制财务投资人以股权方式投入 PPP 项目。但是， 如果 PPP 项目一刀切地规定股权锁定期，财务投资人股权转让方式投入在锁定期内就不能实现了。
投资这个领域了，不利于培育投资于 PPP 项目的资金市场， 也不利于 PPP 本身的良性发展。当然，可以对财务投资人退出设置条件，比如必须保障有人接盘且要求最低持股几年以上，防止过于频繁的资本运作。
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