一、热点关注
杨捷（政策类 云南省财政厅金融合作中心）：如何规范、统筹、有效地使用 PPP 项目财政资金？有哪些相关建议？
二、交流实录
宋义武（政策类 江苏省财政厅）：PPP 项目财政资金主
要包括三方面内容。一是同级财政部门直接用于PPP 项目的各项补助资金，主要有 PPP 项目前期费用补贴、项目资本金
（如有）、项目配套资金、项目政府性付费补贴、项目缺口性补助补贴、项目风险支出等。二是上级或同级财政部门用于 PPP 项目的奖补资金，主要有落地项目奖补、试点示范项目奖补、存量项目奖补等。三是各级财政部门、行业主管部门用于PPP 项目的专项补助资金，例如，综合管廊、海绵城市、道路交通、环境治理、农业项目、水利项目、养老项目、 旅游项目、垃圾污水处理项目等。 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com
五点建议供参考。一是凡财政部门在下达资金时，有明确规定的，必须严格按规定执行，不得擅自改变用途，确保专款专用。二是对政府付费补贴、缺口性补助补贴，必须建立完善的绩效管理办法，支付时按办法规定与项目的绩效评价结果完全挂钩。三是财政部门用于 PPP 项目的奖补资金， 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
由地方财政部门统筹用于PPP 项目的补助支出，不得归属PPP 项目公司所有。四是财政部门、行业主管部门安排的专项补助资金，在 PPP 项目实施前已明确安排的，可用于抵顶项目的政府投资，在项目实施后安排补助的，由地方财政部门统筹用于PPP 项目的财政补助支出，不得归属 PPP 项目公司所有。五是严格加强PPP 项目财政资金监督管理，原则上，哪一级财政下达的资金，就由哪一级财政负责监督检查，上级财政可委托下级财政开展监督检查。
杨捷（政策类 云南省财政厅金融合作中心）：当前形
势复杂严峻，地方财政普遍存在压力，要求各级政府要用好财政政策，统筹财力，规范、有效地使用财政资金办大事。PPP 模式作为党中央做出的一项重大决策部署，近年来在稳增长、促改革、惠民生、补短板等方面发挥重要作用，不仅改善地方政府基础设施和公共服务领域的供给不足，缓解财政压力，提高财政资金使用效率，同时在一定程度上降低政府债务风险。PPP 模式涉及政府和社会资本两方，政府对 PPP 项目的支持将会增加PPP 模式的吸引力，促进 PPP 模式的应用。按照财政部现行有关规定，PPP 项目财政资金可用于城市基础设施及公共服务领域收费定价机制透明、有稳定现金流项目的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。同时，优先支持价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定以及符合全面实施 PPP 模式条件的各 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
类污水、垃圾处理的项目。因此，财政部门应当将 PPP 项目全生命周期财政支出责任纳入预算管理，强化财政承受能力论证 10“红线”的硬性约束，审慎科学决策，防止政府支出责任过多、过重，加大财政支出压力，切实杜绝假借PPP 名义增加地方政府隐性债务的行为。
四点建议供参考。一是围绕重点，科学开发。从项目源头提升财政资金使用绩效，有效控制地方政府盲目上项目或是随意扩大项目规模，确保地方将有限财力重点用于围绕发展战略和基础设施公共服务领域“补短板”项目，实现“把钱用在刀刃上”的目标。二是科学预测，加强监测。建议每年公布当地当年一般公共预算支出（预算数）及过去五年一般公共预算支出决算数及复合增长率，严防部分地区盲目调高一般公共预算支出增长率，变相虚增财承空间，或从政府性基金预算、国有资本经营预算等列支，变相突破 10红线。同时，加强财政支出责任监测，建立风险预警机制，严防财政债务风险。三是统筹管理，动态调整。借鉴地方政府债务管理思路，实施总量控制、限额管理等措施。建议由财政部门统筹测算、分配、管理省内各级财承限额，确保全省财承占比不超过 10红线，省内各级不超限额，推动 PPP 规范可持续发展，避免 10“一刀切”导致有需求的地区无法上新项目，没有需求的地区财承空间闲置，以及人为调整财承空间，变相突破 10红线等现象。四是精细管理，提高绩效。
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建议按照财政管理体制相关规定，强化落实 PPP 项目财政支出责任全面纳入预算管理，依据财承论证情况做好 PPP 项目财承全生命周期管理，对采购、执行阶段等关键节点开展项目财承更新、评价等工作，注重按效付费，实现“花钱必问效、无效必问责”，不断提高 PPP 项目财政资金的使用效率。
赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：
在公共服务领域推广PPP 模式是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。规范、统筹、有效地使用 PPP 项目财政资金， 可以将财政资金用于与地方经济社会发展水平和财政收支状况相适应的PPP 项目，有利于提高财政资源配置效率和使用效益，防范化解地方政府隐性债务风险。PPP 项目全生命周期过程中，财政资金主要用于股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入，以及专项用于支持推广和运用PPP 模式相关工作的奖补资金等。
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有限资源用到“刀刃”上，严控债务风险。二是 PPP 项目准备阶段组织编制项目实施方案时，应综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对 PPP 项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算，科学预测财政资金未来使用情况和未来收益情况，做好合理安排，杜绝预测虚化增加财政潜在支出。三是 PPP 项目采购阶段，需要依法依规选择适当采购方式。PPP 项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任应纳入中期财政规划，合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支需要纳入预算管理并纳入预算草案，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。四是 PPP 项目执行阶段， 由行业主管部门按照预算编制程序和要求编报PPP 项目收支预算，并由财政部门充分考虑绩效评价、价格调整等因素， 合理确定预算金额，保证 PPP 项目全生命周期规范实施、高效运营。五是 PPP 项目移交阶段，项目移交工作组应根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案，确保国有资产保值增值。 同时，做好项目后评价工作，总结项目经验与教训，为今后类似项目合规高效推进提供支持。 六是在 PPP 项目全生命周期中，相关部门还应当合理开展绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期绩效管理活动， 强化按效付费机制，提升相关公共服务质量和效率。同时， 可以分项目阶段突出审计重点，根据参与方各自特性制定不 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com
同的审计方案，加强对 PPP 项目全生命周期的审计全覆盖和对 PPP 项目相关责任方的审计监督，构建财政资金的事前、事中、事后监督管理闭环系统，实现财政资金规范、统筹、有效使用。
段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：PPP 项目
财政资金主要指项目公司取得的来源于政府及其有关部门 的资金，大体上可分为四类：一是权益类的资本金注入；二 是债权类的资金资助；三是无需偿还的投资补助；四是补充项目公司收益或保障项目可融资性的可行性缺口补贴。
三点建议供参考。一是推进政府预算体系的统筹协调， 以保障有合适额度的财政资金可用于 PPP 项目投入。推进本级政府财政预算“四本账”之间的统筹协调。通过三年滚动财政规划、预算稳定调节基金，建立跨年度的预算平衡机制， 保障 PPP 项目投资稳定。推进央地之间的统筹协调。通过转移支付、专项资金等加大对贫困、边远地区 PPP 项目中央支持力度，在加强中央资金使用监管的同时，赋予地方政府一定的资金分配权、项目确定权。另外，围绕有效投资，避免重复、过度超前投资，做好项目之间的统筹，将有限的财政资金重点用于民生、短板项目，引导社会资本投入养老、乡村振兴、环保等领域。二是规范财政资金使用，确保有效使用财政资金。建立本级政府PPP 财政资金专项预算编制、计划、执行、会计核算、专户专账、专款专用机制，实行项目 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
管理制，细化到具体项目，深化到对应实施机构，强化各类监督，落实资金使用责任制。完善财政资金使用评审制度。将 PPP 绩效考核与财政资金绩效管理相结合，有效开展绩效评价，将项目可行性分析与“两评一案”相结合，从项目源头保证财政资金有效使用。三是切实起到 “引导、撬动、杠杆、增信”的作用。各级政府可按本级政府 PPP 项目规模的一定比例，使用财政资金设立合适规模的 PPP 专项基金， 保障一定的固定资金来源。省级政府加大对国有担保机构的投资，根据需要为 PPP 项目公司提供第三方融资担保。中央财政 PPP 基金可用于地方政府一旦违约的救济补助，并根据项目特性，以财政绩效为导向，在实施方案拟定环节，以项目现金流、项目可融资性为基础，反复优化财政资金的权益投资、债权投资、投资补助、运营补贴、过桥融资等投入比例及其组合方式，均衡各参与方利益诉求，以期达到政府方尽量少出钱，社会资本能赚钱，金融资本能放心，项目运营能落地之目的。 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：关于如
何规范、统筹、有效地使用 PPP 项目财政资金，三点建议供参考。一是 PPP 项目财政资金不在于金额的大小，其关键作用应是为 PPP 项目起到增信、加强政府监管、以小资金带动大资金、“四两拨千斤”等作用，故应明确资金使用目标， 筹划好财政资金的作用。二是 PPP 项目财政资金除应受财政
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资金使用的约束外，还应在 PPP 项目合法合规的前提下使用。例如，PPP 项目应通过物有所值评价、财政承受能力论证等识别论证程序。三是 PPP 项目财政资金的使用用途大致分为项目资本金、建设补助和运营补贴等，可以单独或合并使用。 其中，运营补贴应是PPP 项目财政资金使用的主要方式，应建立绩效考核、按效付费等机制。同时，应加强财政资金风险管控能力，促进政府和社会资本合作，切实遵守契约精神。
关于如何更好地使用 PPP 项目财政资金，三点建议供参考。一是吸取国际上最佳实践经验，加强 PPP 项目财政管理， 包括 PPP 相关预算管理、PPP 项目财政风险管理，以及财政会计和报告机制等。二是 PPP 项目财政资金使用应按照中发34 号文建立 PPP 项目财政资金使用绩效管理办法，建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，开展绩效评价，建立全过程绩效管理链条。三是明确 PPP 投资方式属于政府投资和企业投资之外的第三种方式，现有法律未明确 PPP 项目是政府投资还是企业投资，而无论哪种方式与 PPP 项目实践都有冲突和矛盾。因此，明确 PPP 项目投资方式将有利于PPP 项目财政资金的使用。
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式、预算收支科目，完善相关的资金使用管理办法，并明确该等资金应当适用的会计处理方式。应当要求项目公司建立健全的财务管理制度和内部控制制度，针对 PPP 项目所使用的财政资金，按照资金性质（政府直接投资资金、政府出资资本金、补贴/补助资金、贴息资金等）进行单独核算或管理。二是财政部门及相关主管部门应按照规定加强 PPP 项目财政管理，依法合规开展项目识别、准备及政府采购程序， 监督管理社会资本的合同履约情况及对政府财政资金的使用管理情况，并根据财政承受能力论证结果、PPP 项目合同、项目绩效考核标准约定，严格管控和执行项目支付责任。对于项目执行过程中投资额或政府支出责任发生重大变化的情况加强分类管理，明确与财政支出责任相关前期文件和程序的调整机制，形成对政府财政资金使用情况及支出责任的动态管控机制。三是加强对各项财政资金的预算绩效管理， 完善预算绩效管理流程，合理设置绩效目标，完善中期及后期绩效评估机制，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用。落实政府财政资金审计制度，对使用不同性质财政资金的 PPP 项目，应进行分类、分层管理，做好跟踪审计、专项审计或延伸审计。四是做好 PPP 项目所涉财政资金的信息公开公示工作，除涉密信息外，与PPP 项目有关的财政资金使用情况应当在财政部全国PPP 综合信息平台中及时公示， 通过公众监督等方式，促进 PPP 项目各参与方规范使用财政
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资金，提高资金使用效率。
甘锦（政策类 四川省财政投资评审中心）：关于提高
PPP 项目财政支出结果监控和考核结果运用，提高财政资金使用效率，三点建议供参考。一是建议财政部门不仅要对行业主管部门报送的 PPP 项目财政收支预算申请进行认真审核。同时，各级财政要针对 PPP 项目预算支出进行监控，将纳入部门预算的PPP 项目预算执行情况纳入财政绩效年度考核。二是建议在信息平台增加政府支出责任进度监控功能， 保证财政支出责任数据的真实性。三是建议每年 7 月底前不仅要预测下一年度应纳入 PPP 预算收支数据。同时，应根据实际支出情况就财承数据进行一次中期调整，保证财承数据的科学性和真实性。四是建议统筹省本级财政支持承受能 力，确保在全省财承区域不超 10红线的基础上，给予省本级财承空间，由省财政部门统筹支出安排，重点用于省级重大民生PPP 项目实施。
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台项目绩效评价管理办法，指导合作双方激励相容，推进项目可持续实施。三是做好上级对下级财政资金统筹工作。建议上级合理分配财政资金补助、补贴，发挥好资金引导作用。 上级按地方发展需求和防风险能力差异，给予不同地区不同财承空间政策支持。
吴庆华（政策类 安徽省池州市政府办公室）：六点认
识供参考。一是做实财政承受能力论证，严守 10红线，避免超财力实施PPP 项目。建立项目财政支出责任台账，防范和控制财政支出风险。二是坚持预算管控。将编制 5 年至 10 年期中长期财政规划和年度财政刚性支出预算相结合，一方面确保年度需政府承担的 PPP 财政资金有保障，另一方面， 确保政府承担支出责任的PPP 项目实施成效有预期。三是充分体现按绩效付费的原则。严格按合同考核、评议，按绩效兑付财政资金。四是转变政府职能，适应后 PPP 时代政府在PPP 项目落地运行期间的监管职责和监管效率。五是出台 PPP 项目全生命周期管理制度，尤其是PPP 项目运营期的绩效评价制度，构建“法律+政策+操作指引+合同”四位一体的 PPP 管理体系。六是项目咨询机构要全生命周期提供财务、金融服务。避免因人员变化、项目变更等造成财政支出责任监管紊乱。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
刘穷志（学术类 武汉大学）：针对时弊，提出四点建
议供参考。一是建议项目公司股权结构中财政资金出资保持 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
合理占比。正常情况下财政资金应为较小份额，反对过高占比，但也不应零出资，要最大限度地发挥乘数效应，充分实现财政资金有效引导社会资本的作用。二是建议 100按绩效付费。“30 挂钩”还是“100 挂钩”有争议，个人主张“100 挂钩”的付费机制，充分实现提升财政资金使用效率的目标， 当然，前提条件是绩效考核机制应科学化，避免考核过度严格导致社会资本合理利润的损失。三是建议制定信息公开细则。全面、准确、及时地公开项目信息，使公众全方位监督财政资金的使用。四是建议落实咨询机构和专家的责任。财金 10 号文就咨询机构和专家提出追责要求，但缺乏具体处罚措施，难以落实，建议制定处罚细则，避免在财政资金使用上造成咨询机构绑架政府和社会资本的情况发生，避免专家行为扭曲。
崔志娟（学术类 北京国家会计学院）：五点认识供参
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预算额度，科学决策可用于一般公共预算统筹使用的财政额度。三是统筹使用财政资金，要区别股权出资和政府付费出资中资金性质的差异，避免出现资金使用混乱情况。四是 PPP 财政资金支付的绩效考核要量化、简化，不仅体现扣款机制， 更要体现奖励机制，避免绩效考核虚化。五是在PPP 财政资金合理使用中，需要考虑风险分担的风险损失承担机制，避免将风险承担损失与政府付费相混淆。
彭润中（学术类 上海国家会计学院）：三点认识供参
考。一是将规范管理理念贯穿于PPP 项目全过程。这需要相关政策的统一支持，希望 PPP 立法尽快出台；二是科学、合理地测算 PPP 项目的财政支出责任。2015 年财金 21 号文颁布后，从实践看，学界和实务界对责任识别和支出测算方法均存在一些不同认识和做法，有必要对此做进一步讨论，完善、规范相关做法。目前，公开的部分项目其财承测算方法对项目运营期内一般公共预算收支的预测过于乐观，或是未有效结合可研报告相关内容进行测算，从而导致支出测算的合理性和准确性受损，不够客观、科学。此外，关于支出责 任的划分和出险值测算，需要与行业部门专业技术人员共同制定相关参考标准；三是正确开展PPP 项目财政支出绩效评价。有必要结合现有财政支出绩效评价相关要求，结合PPP 项目特点，制定、完善 PPP 项目财政支出绩效评价指南或规范。总之，规范项目管理，支出测算科学合理，客观科学的
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绩效评价是财政资金引导社会资本积极参与基础设施和公 共服务项目建设、运营的重要支持。
连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限
公司）：三点建议供参考。一是建议 PPP 项目财政资金要发挥统筹规划的作用，将资金重心落实到政府和百姓迫切需要实施的项目上，充分发挥财政资金的效用。二是建议 PPP 项目财政资金使用要实现动态监控管理。一方面财承通过后， 要及时根据项目的投资进展，开展动态调整，及时纠偏，避免发生支出风险；另一方面，也要根据各地不同的财政收入情况、支付能力，确定合理的支出承受能力，避免一刀切， 各地苦乐不均。三是建议 PPP 项目财政资金支出要与绩效挂钩，提升财政资金使用效率，能够好钢用在刀刃上，发挥更大效用。
陈果（财务类 毕马威企业咨询（中国）有限公司）：
四点认识供参考。一是开展“绩效考核”，做“真绩效”， 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
避免因缺乏绩效或者假绩效，被认定为隐性债务。二是通过“统筹区域内 PPP 项目及统筹 PPP 与政府预算投资、专项债等规范模式配合”达到“统筹使用 PPP 项目财政资金”，使财政更加平滑。三是 PPP 财政资金是资源，着重把这部分资金用于可以发挥较大功能的PPP 项目上，如两个全面实施的、有一定经营性的或有较好区域发展带动性的项目。同时，对于项目规模，也应充分论证、适当集约。四是考虑到贸易战
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以及国内经济下行压力增大，包括减免税政策，短期内会对各地财政形成压力，建议在财政部门实施PPP 项目动态监控的基础上，加强对各地财政支付能力的监督，适时建立财承 预警和合规调整机制，以保障 PPP 项目财政资金的规范、统筹、有效使用。
李炜（咨询类 毕马威企业咨询（中国）有限公司）：
三点建议供参考。一是建议梳理列示未来三年的PPP 项目储备清单，对于本年拟推进的 PPP 项目强化可研及PPP 模式论证，必要时由本级政府牵头，组织各相关部门进行联合评审 论证，对于明后年拟推进的项目，酌情开展项目前期准备工作，按照实际需要和项目轻重缓急做适当安排。二是建议统 筹政府项目发包、政府采购服务、PPP 等不同类型的财政支付责任，将相关支付责任纳入财政预算，同时落实绩效考核付费机制，防范地方隐性债务风险。三是建议适时研究建立三年以上的长期财政规划制度，以与 PPP 项目全生命周期财政支付责任的时间相衔接，减少期限错配现象，提高财政支付的匹配度和可持续性。
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子相对固定的情况下，对财政资金的使用必须遵循必要性、重要性、紧迫性等原则进行项目开发的筛选和确定优先级， 扭转“市长经济”下“一号工程”优先或者“谁动作快谁就先上”的缺乏统筹管理的现状。当然也需要听证制度、信息公开制度的支持方可实现。三是标准加问责。首先要对规范使用财政资金有明确的、各部门之间均不存在歧义的标准， 然后对不规范行为严格问责。前者为了让做事的人有依据和敢做事，后者让想不规范的人心存忌惮。这三点不仅仅适用于 PPP 领域，同样适用于其他使用财政资金的领域，甚至其他领域的相关问题更加突出。
宋雅琴（咨询类 北京大岳咨询有限责任公司）：三点
建议供参考。一是建议处理好财政资金相关规范，处理好财政资金管理、审计管理下对财政资金使用风险的控制与基于合同约定对风险处置的关系，要避免行政性规定对合同约定产生的不当干预。二是对于财承测算与财政资金实际拨付之间的差额，建议政府要有一定的预案和处理原则。要分清财 承在政府内部的效力和对社会资本的外部效力。例如，部分项目支付超过原始财承测算是由于合同自身风险分担造成 的，政府分担材料变动风险，材料价格发生大幅变动，导致 项目支付超过了财承测算的情况，政府该按照合同付费还是要付费，不能以超过财承为由拒绝付费。三是建议通过绩效考核落实财政资金高效使用。绩效考核同样要分清政府内部 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
的绩效考核和政府对于项目公司的考核，前者可以设置一些宽泛的、主观的指标，后者必须设置边界清晰、客观化、可量化的指标，这样才能规范、有效地使用 PPP 项目财政资金， 促进政府和社会资本合作健康、可持续发展。
王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山
东分公司）：五点认识供参考。一是 PPP 项目中财政资金的支出责任包括股权支出等四类支出责任，一般情况下为本级政府支出责任。二是根据财政事权划分，由上级政府跨地区开展的PPP 项目，按事权划分的原则，有不同地区的政府分别承担，这要求上级财政部门要统筹协调好相关工作。三是财政资金支出渠道问题，是从一般公共预算支出还是政府性基金预算支出等其他科目支出，建议本级财政应结合项目特点，根据项目实际情况区别对待，更好地统筹本级财政资金的使用。四是规范使用上级补助资金，对于 PPP 上级补助资金，应明确资金性质，统筹兼顾，是抵减建设、运营成本， 还是抵减政府付费（补助）要做好统筹安排。五是规范财政资金使用要做好财政资金绩效评价，为规范、高效地使用财政资金保驾护航。
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理好财政资金的关键之一，要牢记PPP 价格永远是竞争的结果，而不是计划和测算的结果。因此，保证公平竞争是管理好财政资金的第一要务。现在的问题是全生命周期中间地带的 PPP 招标采购环节往往扑朔迷离。时常出现本来要选千里马，结果不得不与驴合作；本来要提速增效快速招标，结果不得不深陷诉讼中止项目；本来要白头偕老，结果不得不闪婚解除合同。纠其原因与 PPP 招标采购知识储备不足，对 PPP 招标采购工具使用不当不无关系。最后导致了财政资金使用效益下降甚至严重浪费。因此，管理好PPP 财政资金，应当正确使用招标采购工具，重点解决四点问题。一是解决PPP 招标采购知识和技能碎片化问题。尽快从碎片化走向系统 化，做到会用。二是解决 PPP 招标采购知识和技能模糊化问题。尽快从模糊化走向精准化，做到管用。三是解决 PPP 招标采购知识和技能教条化问题。尽快从教条化走向灵活化， 做到巧用。四是解决PPP 招标采购被边缘化走过场的问题。尽快从边缘化走向中心化，做到重用。 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m
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