一、热点关注
王泽彩（学术类 中国财政科学研究院）：如何合理论证财政承受能力？有哪些相关建议？
二、交流实录
曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：关于如何合
理论证财政承受能力，六点建议供参考。一是厘清论证关系。 建立事权清晰的管理体系。建立可控的、事权清晰的 PPP 项目管理体系是解决财政承受能力论证越发合理化的基础，当然结合目前 PPP 管理多头并进的情况，短期内在中央层面监理跨部门的管理机构比较不现实。切合实际的做法是从地方政府入手，对于提出 PPP 项目立项的地方政府，应提交项目论证中的物有所值报告，但是不需要提交财政承受能力论证报告，而是提交财政承受能力论证所需的财政财务报告，由PPP 项目主管部门或者委托独立的第三方根据财政财务报告进行财政承受能力论证，并把论证结果提交 PPP 项目主管部门。二是完善论证内容。论证过程强调坚持谨慎性、独立性原则。《指引》第二十五条规定：“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10”。该规定被 PPP 业界称为给财政支出设置的
“天花板”，是保证政府对社会资本方履约的“安全阀”。但是，由于论证指标具有模糊性和计算公式缺乏严谨性，该规定并没有完全起到“天花板”和“安全阀”的作用。所以， 需要按照谨慎性原则对财政支出责任论证的方法进行调整。首先，由按照项目测算变更为按照类别分别进行测算；其次， 根据每类支出的特征，确定财政支出责任测算的内容、范围和计算公式。三是提高财务测算指标选择的合理性。PPP 项目合作期长达十到三十年，采用投资回报率、合理利润率、年利率等静态指标不能很好地体现资金的时间成本。对于政府方而言，如果项目融资风险和利率风险由社会资本方承担，适合选用项目投资内部收益率指标，仅侧重于考察项目本身的盈利性，政府方不承担项目债务筹措、担保以及偿还等责任，以便充分发挥社会资本方的资金运作能力，充分参与自由决定项目融资方案、资金安排等。实践中政府方要求采用静态指标进行支出责任的测算，社会资本一般也会根据静态指标值进行现金流分析，计算财务内部收益率指标，并据此判断项目是否值得投资。无论是采用财金 21 号文公式、年金公式或是根据内部收益率倒推政府每年支出责任，测算指标取值变动会对测算结果造成较大影响，其中财金 21 号文公式有财政部的政策文件为依据，更容易被主管部门认可。建议由地方财政部门统一本级PPP 项目合理利润率和年度折现率取值，尽可能减少财承编制单位和编制人员经验判
断导致的差异性。四是规范一般公共预算支出预测方法。一般公共预算支出受经济发展水平、经济体制、政府经济干预政策、政局稳定性、人文背景、财政管理体制等多重因素影响。PPP 项目本级的一般公共预算支出预测是影响财承测算准确性的关键指标，建议地方财政部门统筹管理本级一般公共预算支出预测，采用统一的测算方法和统计口径进行预测，作为当年PPP 项目财承论证编制依据，同时为调整往期PPP 项目支出责任提供参照基础。进行支出预测时，不宜简单地仅参照近几年的平均增长率，还应充分考虑地方财政及经济发展整体格局等因素，以保障预测结果合理科学。五是统一财承 10限额统计口径。《预算法》第七条指出：“第七条地方各级一般公共预算包括本级各部门（含直属单位， 下同）的预算和税收返还、转移支付预算”。目前，各地财承论证实践中，一般公共预算支出的统计口径有的涵盖《预算法》的四种支出类型，有的仅以地方本级支出作为统计基数，财承的限额统计口径并不能做到完全一致，建议财政部明确财承 10的限额统计口径。六是建立 PPP 项目的协调论证机制。建议地方财政部门建立和完善本地区 PPP 项目名录， 为财承论证的合理编制提供依据。建立相应的协调机制和联系人制度，对于同期推进的拟实施项目，在开展财承论证过程中加强沟通和协调，及时更新同步最新支出责任数据，调整财政承受能力支出测算，避免超出一般公共预算支出 10 本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om
的红线。当然，除了上述六点意见之外，还有一些比如加强财政评估机构的培训，提高评估人员的从业水平，加强财政承受能力论证专家评审中专家的自由和专业度，改善评审机制等等，都会对推动财政承受能力论证合理化产生积极影 响。
关于如何规范PPP 项目财政承受能力论证，六点建议供参考。一是严格界定一般公共预算支出。首先，严格界定一般公共预算支出对应的预算主体，省、市、县各级政府对应的一般公共预算支出范围存在差异，PPP 项目的收支应严格对应所属财政预算主体，涉及上下多级财政预算主体按照约定比例、范围安排财政支出的，应按照不同预算主体分别评估 PPP 项目的支出责任，同时明确上下多级财政预算主体安排财政支出的路径，评估财政支出路径的合法性、合理性。其次，严格界定一般公共预算支出的范围，论证过程中应注意核实项目所在地前五年一般公共预算支出数据的准确性， 避免将年度财政收入、财政总支出、年度预算等数据作为测算依据。二是严格控制一般公共预算支出预测，财政承受能力论证属于未来财政预算支出的预测，一般是参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算。未来年度一般公共预算支出的预测时，除计算前五年相关数额的平均值及平均增长率外，应注意测算前五年相关数额的变动幅度，分析项目所在地财政收入的结构，面对相关数额变动幅度大、收入结构
单一的财政预算主体，建议进一步论证未来年度一般公共预算支出，参照 PPP 项目所在省、市政府或政府融资平台发行债券等具备一定公开市场的融资工具对当地经济增长的判 断，避免出现过分“乐观”的未来年度一般公共预算支出预测。三是对不通过一般公共预算支出安排PPP 项目财政支出的，即通过政府性基金预算等各类渠道安排财政预算支出 的，应说明各年度通过各类渠道安排预算支出的金额，若涉及未来相关数额预测的，应详细阐述未来数额预测的依据及论证过程，确保支出安排的合法性和合理性。以土地出让收入作为PPP 项目支出责任的预算来源为例，论证过程中应结合当地土地出让历史数据、土地利用规划等对未来支出数据进行分析。四是控制论证过程的一致性，财政承受能力论证的支出事项相对固定，同一地区的 PPP 项目应保证相同事项论证依据的统一性，避免出现前后论证依据不一致的情况。若发生论证依据调整的情况，应在论证报告中详细阐述调整论证依据的理由，并对论证依据调整导致的变化进行追溯性调整。五是控制 PPP 项目财政支出责任安排的平滑性。PPP 项目合作周期长，应注意项目支出责任的平滑性，避免出现大幅度的支出安排波动。同时安排项目财政支出时，在未来年度一般公共预算支出预测增长的情况下，应避免出现PPP 项目财政支出责任逐年递减的情况，保证 PPP 项目支出安排和未来年度一般公共预算支出的预测方向和增长幅度保持
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一致性。六是建立财政承受能力论证的中期调整机制。财政承受能力论证的核心是未来年度一般公共预算支出及其他 数据的预测，而 PPP 项目合作周期长，实践中不可避免的会出现预测数据与实际情况不符的情况，应建立财政承受能力论证调整的机制，若预测数据与实际情况差距较大并触发重新调整机制时，应根据实际情况重新调整财政承受能力论 证，相应调整PPP 项目的预算安排。
关于如何完善《指引》内容，五点建议供参考。一是关于运营补贴支出。《指引》计算公式与实际存在一定脱节太多，合理利润率和年度折现率的取值对计算结果影响较大， 建议与《实施方案》的计算方法相一致，暂不考虑实际采购的结果。大修支出要与之后的采购安排相一致，如果单独据实支付，应集中在其中的某些年份内。二是关于风险承担支出风险。《指引》中风险承担支出风险包括由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。《指引》 提供三种方法来测算，但未明确如何处理这些风险，建议对各种风险做出分类，对于建设过程中的风险以及影响整体支付的风险，作为固定风险，体现在每一年，各 PPP 项目都应叠加。但对于违约风险以及其他偶然风险，应作为浮动值， 可能发生在其中的任一年，但各 PPP 项目一般不发生在同一年。三是关于配套投入支出责任。《指引》中需计算政府将
提供的其他配套投入总成本，但因为大部分项目并没有具体的安排，也没有相关数据参考，建议考虑项目的复杂性，可 以选取与可用性付费（建设期）以及运维付费（运营期）的 一定比例作为配套投入支出责任值。四是未来年度一般公共预算支出数额。《指引》给出的计算方法为：未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均 增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。但偶然数据的变化如何去处理并未明确，建议对偶然变化达到某一比例的数据取舍作出规定，偶然变动超过一定比例的数据不作为参考。对于平均增长率的计算，如果不规定计算方法，得出的 答案是最后一年数据减去第一年的数据再除以年数，则只与第一年和最后一年的数据相关，并不科学，建议用趋势线拟 合。五是关于已实施PPP 项目的财政支出责任。对已实施项目，不应简单以之前的财承论证数值代入，应采用最接近真 实情况的数据。对已招标工程，应按实际的招标结果进行修正，对于已决算的工程，应按照决算结果再进行修正。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
杨捷（政策类 云南省财政厅金融合作中心）：目前，
财承存在五点问题的思考如下：一是我国经济发展极不平 衡，沿海地区、长三角、珠三角经过多年的发展，基础设施 及公共服务体系基本建立，对基础设施的投资需求没有西部欠发达地区那么强烈，民营经济也得到了长足的发展。云南省等西部边疆少数民数欠发达省份，对基础设施及公共服务
的需求特别渴求，地方政府非常期待通过PPP 创新模式发展地方经济，助力地方经济发展，但受限于自身财力，特别是 财政承受能力 10的政策红线，导致我省部分较为贫困的地区很难更多通过 PPP 模式开展基础设施建设； 二是财金
〔2019〕10 号文已明确规范的、10财承以内的 PPP 项目形成的支出责任，属于经常性支出，不属于隐性债务，但是审计部门对 PPP 认识不到位，仍然简单地将市政道路等政府付费类 PPP 项目认定为不具有实质性运营内容，形成的支出责任为隐性债务。在全国债务平台统计上，部分地区也将PPP 项目支出责任作为隐性债务统计，造成统计口径与财金 10 号文相悖，给基层各级财政及 PPP 工作带来一定的负面影响。三是一般公共预算支出不符合预期。在财政承受能力论证时，需要对一般公共预算支出进行合理预测，但预测无论如何“合理”，都可能存在预测不符合预期的风险。目前全国PPP 项目普遍面临的一个问题是一般公共预算支出的预测不符合预期，导致原来已通过财政承受能力论证的项目突破
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不甚严谨，部分项目存在财承报告编制、审核不规范，存在文字描述不清、论证过程不详实、结论含糊等情况，人为提高未来财政支出预期增长率，无依据的调整、修改所在地区已入库和未入库项目年度财承数据等现象时有发生；上述问题的存在，一定程度上影响了财政承受能力论证的统一性、科学性、合规性和权威性。
关于如何合理论证财政承受能力，七点建议供参考。一是建议以州、市或省份为单位平台，甚至于以全国为单位平台，统筹考量财政承受能力 10的政策红线，统筹安排区域内 PPP 项目，避免有的地区、省份财政承受能力不够使用， 而有的地区、省份财政承受能力闲置不用的现象。二是建议严格按照财金〔2019〕10 号文的规定，财政、审计及有关部门，统一 PPP 项目财政支出责任统计口径。三是充分进行项目调研，合理确定项目边界条件。在确定项目边界条件时， 应充分进行项目调研，结合同类型项目经验数据及当地实际运营数据、收费标准、公众需求量等合理确定，不得通过虚增项目收入，降低项目成本的方式规避 10红线。四是严控未来年度支出增长率的取值，防止人为调整，增大财政风险。 财金 21 号文中指出在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。未来避免地方政府因为想上项目的驱动，人为提高未来年度支出增长 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m
率的取值，建议在地方财承不超“10 ”的前提下，一旦确定未来年度增长率基年数，未来预测值在一定浮动范围内锁定。五是建立财承论证专家评审制度，明确组织和评审程序， 明确各方职责，加大重大预测参数取值来源、分析过程和报告说明的论证评审工作，防止财承受能力评审形式化。六是持续开展 PPP 项目全生命周期财政承受能力动态监测与调整。受项目投融资结构改变、建设运营成本的变化等因素影响，实际的政府支出责任与财承报告中预测的支出责任会出现不一致的情况，因此，需要开展PPP 项目全生命周期财政承受能力动态监测与调整，尤其是每年部门申报预算前、次年实际支出补贴数后，建议每半年对 PPP 项目政府支出责任进行一次统一的监测和调整。七是充分考虑项目运作过程中的不确定因素，合理设置项目出库条件。由于 PPP 项目的财政承受能力论证是基于对项目未来的预测，项目运作过程中存在诸多不确定性因素，因此对由于不确定因素引起的财承合理范围内的波动，应充分论证考虑，不应“一刀切”做退库处理。
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二是同一区域（县级、市级等）财政承受能力论证的基础数据应统一，例如，一般公共预算支出增长率预测的计算方式、 方法等；三是财政承受能力论证的统一化、标准化、模块化以及简易化，保证论证工作持续长久开展。
关于财政承受能力论证，三点建议供参考。一是财政承受能力论证不能替代项目的财务可行性分析，两者互为关 联，互为补充；二是把握 PPP 模式的运作、防范风险与政府债务管控、经济发展三位一体平衡问题，根据各地区差异， 在省级财政部门统一把控之下，探索实行不同地区不同财政承受能力上限等做法；三是依法对社会公开财政承受能力的数据，包括单个项目的财政支出责任，同一区域所有PPP 项目的财政支出责任数据等。
王泽彩（学术类 中国财政科学研究院）：关于合理论
证财政承受能力的对策建议，合理论证财政承受能力，规范管理 PPP 项目的政府责任，有效防范和规避 PPP 项目实施过程中对层级政府当前和今后运行产生的不确定性风险具有 重要意义。下面，结合实际，对现行《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号，以下简称《指引》）相关条款规定，提出以下修订对策建议：一是廓清政府财政承受能力基本内涵和测算方法。根据《预算法》规定，政府的财政承受能力通常是指政府的可用财力。所以，对 PPP 项目当期和未来实施过程政府财政承受能力的 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com
论证和评估，必须是建立在政府可用财力基础上的实证性测算。即：地方政府可用财力=地方一般预算收入（或政府性基金预算）+上级财政转移支付收入－结转下年支出。在测算一般公共预算、政府性基金预算等支出年均增长幅度时， 建议以 3 至 5 年为一个年区间测算其增长幅度，而且必须以可用财力增长幅度作为财政支出增长幅度来测算其承受能力，严禁项目全生命周期用一个增长幅度。在前四批的示范项目评审、以奖代补评审中，发现相当一些咨询机构测算的交通 PPP 项目全生命周期财政支出时，3 年建设期、27 年运营期内用的一个增长幅度。二是 PPP 项目财政承受能力论证必须突出绩效目标导向。根据中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号文）规定，未来 3 至 5 年全面建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，并逐步向政府投资基金、政府采购、政府采购服务、 政府与社会资本合作等方面拓展。因此，在《指引》的总则中要补充明确“绩效目标导向下财政承受能力论证与评估” 相关要求，譬如对项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期的每一个环节不同时期都要突出绩效管理导向。尤其是，“评估移交”阶段政府的最终接收，更应该突出绩效目标导向。三是科学界定PPP 项目全生命周期内的政府支出责任。首先，要细化《指引》中 PPP 项目全生命周期内的政府支出责任。对政府股权投资、运营补贴、风险承 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
担、配套投入等政府直接付费和缺口适当补助，建议明确其 包括政府在内的各参与主体支出责任的具体权重、负担比 例，如政府注入的项目资本金股权投资比例不超过项目总投资额的 20；缺口适当补助类 PPP 项目运营补贴支出不超过
80 ；风险承担支出仅限在法律、政策、制度风险引发的支出，且以政府股权投资为限额承担有限责任，防范化解由于推行 PPP 项目引发地方隐性债务的增加。其次，应汇总区域内 PPP 项目的政府支出责任。财承论证除分析本身项目支出外，还应对区域内已实施项目和拟实施的项目的支出情况进行汇总分析，根据汇总数字开展财政承受能力评估。杜绝一些实施和发起主体不按政府级次、支出事权和责任、受益范围，以项目自身支出情况进行财承论证，得出的结论是不充分、不完整的。最后，规范一般公共预算收支增长预测口径和分析过程。预测一般公共预算收支增长情况，并进行财政支出能力评估，必须通过因素法，即：标准收入、标准支出、可能财力等。财承报告应重视并建立在“有证据的数字基础上”，做到口径可比、过程公开和论证充分。坚决杜绝部分有省直管县的市级项目，采用合并下辖区县口径进行本级财政预算的增长预测，造成预测口径偏大以及同一区域内不同项目之间的预算增长预测值偏差过大等问题。四是穿透识别真实与最终的政府支出责任。首先，股权投资目标选择突出公益性。股权支出责任中，对于资金出资的要追溯资金来源，
是否来自政府部门或平台公司的其他债务资金。对于土地、无形资产等出资的，需关注该资产是否有市场价值，是否与相对应的 PPP 项目有重大关系以及是否有抵质押情况等。当然，这些选择最终都必须统一到政府投资的“公益属性”。其次，契约精神下“新官要理旧账”。PPP 项目生命周期的最后一环往往是政府回收，即真实存在的可行性缺口、风险损益和配套投资等都需要政府最终买单。在此博弈终点明确的前提下，容易产生地方政府的当前执政者与后继执政者、社会资本方、金融机构的道德风险与逆向选择，造成实际支出责任的软约束。最后，避免产生隐性负债债务。所谓的使用者付费或者社会资本方就是当地平台公司，产生的付费的现金流可能主要来自平台公司的隐性负债债务，而非真正市场化的现金流。同时，支出能力评估在考虑行业均衡性的同时，适当考虑市场的约束和需求激励；在考虑支出规模衡量支出能力的同时，需要关注支出的节点、节奏及项目匹配度和及时度的问题，共同作为支出能力的考核指标。五是其他几个具体问题。首先，要继续提升财承论证的信息化程度。从财承论证指引、信息公开制度、示范项目推广三方面入手， 使得 PPP 项目实施机构和财政部门有规可循、公开可比、示范借鉴，进一步提升财承论证报告的规范程度。尤其要充分应用大数据、AI、云平台等，按照行业数据、计划数据、历史数据、经验数据等开展多维度论证。其次，第三方机构应
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重视报告细节。各地开展财承论证工作中，一般会委托专业咨询机构编制论证报告。咨询机构的技术能力、责任意识和规范性操作程度，很大程度上影响了地方对本级财政支出能力的判断准确度。小部分财承报告的规范性问题，反映出参与编制工作的咨询机构及人员还需加强对财承论证的目的、意义及政策的理解。财承论证应建立在编制人员对政策充分掌握的基础上，避免出现财承论证在步骤上有重大缺失、一般公共预算支出未做测算或概念混淆等政策理解偏差的失 误。最后，加快建立PPP 项目财政支出责任监测预警体系。按照财办金〔2019〕40 号要求，进一步完善项目库功能，实现支出责任数据的多点录入、实时更新和自动提取。对财政支出责任占比超过 75的地区进行风险提示，对超过 10限额的地区停止新项目入库。加大监督管理力度。严格财承报告审核，认真做好项目支出责任汇总，确保数据准确填报、及时更新。加强咨询机构库管理，对编制财承报告存在重大失误的咨询机构予以及时清退。
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10 上限可以动态调整。今年财金 10 号文将污水和垃圾处理纳入政府性基金（不占用一般公共预算 10），已走出了重要的一步。二是设置财承上限，也是体现了有多少能力办多少事的基本原则。对于财力较弱的地区需做好项目必要性和优先级论证，有限空间优先支持基础设施补短板、环保、民生类项目，杜绝形象工程、面子工程；对于经济发达地区， 我们也看到开始逐步推进 PPP 模式，希望这些地区不仅仅能在提质增效上做出表率。三是做实财承测算。有的地区预测增长率过高（原则上不大幅超过 8），项目边界不清，导致项目超投资，运营补贴上限突破的可能性不容忽视。涉及风险承担少计支出的情况也比较普遍，在长达 20 年至 30 年的合作期内，涉及调价、需求量不足导致的政府支出可能不是小概率事件。四是加大信息公开的力度。建议监管部门定期公布各地 PPP 财承累计比例和违约情况，对于 PPP 的各参与方形成约束和加强风险预警都有意义。其次，对于社会资本。 涉及政府付费或可行性缺口补贴的项目，当地政府财力及其稳定性是影响投资决策的重要因素之一。因此社会资本要建立地方政府支付能力评估体系。不仅要看本级一般公共预算收入，而还要分析结构（如税收占比）；不仅要看收入，还要看刚性支出；不仅要看总量指标，而且要分析债务率等相对指标；不仅要分析过去和现在，也要看未来增长率指标实现的可行性。因此，社会资本需建立风险底线，而且收益和 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om
风险要匹配，切忌盲目投资。最后，对于金融机构。只要涉及政府付费或可行性缺口补贴的项目，政府财承和支付能力就是融资获批的关键性指标（不是唯一）。而且对于有担保或无担保，金融机构对地方政府的财力要求是不同的。对于 项目融资（无追索或有限追索），不管是股权融资还是债权 融资，金融机构实际承担了政府方支付的风险。
周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：
五四点建议供参考。一是依法合规是合理开展财承论证的前提。财承论证包括后续的财承调整均应当符合《预算法》的相关规定，并注意与预算管理的实践操作相衔接（包括股权出资部分也应依法纳入预算），同时还应恪守一般公共预算支出 10等红线，从而规范 PPP 项目财政支出责任，保障政府对 PPP 合同义务的履行能力，防范和控制财政风险。二是建议完善和优化财政支出责任测算方法。首先，21 号文所规定的运营补贴支出测算公式，已与 PPP 实践中日益多样化的项目回报机制不相符，因此，在后续修订出台的《指引》中， 除优化相关测算公式外，还有必要进行开放性的安排，允许使用更为贴近项目实际情况的其它合理测算方法。其次，对于可定向用于PPP 项目的投资补助、上级转移支付、专项债券等专项资金，建议在计算财承时允许从财政支出责任中相应扣除，不计入一般公共预算 10的额度之内，该部分支出仅需按照《预算法》事先纳入预算、进行专款专用监管即可。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
三是对于符合要求的污水处理和垃圾处理PPP 项目，无论后续其财政支出责任是否从政府性基金预算科目列支，在地方政府按照《政府投资条例》规定事先列入政府投资年度计划、 在可行性论证或相关文件中明确落实项目后续支出资金来源后，可以不受一般公共预算支出 10约束，即该部分项目的规模由地方政府根据当地客观需求合理确定，需要经由财政列支的相关支出纳入预算受预算法监管即可。四三是提高财政支出责任测算相关基础数据的合理性和准确性，这就需要夯实前期可行性研究报告及实施方案中的相关财务测算工作，对项目的建设运营成本、使用者收入等数据的测算依据及合理性进行论证，对测算偏差造成的影响进行预估，以加强测算的准确性，这也对相关咨询机构的专业水平和职业素养提出了较高的要求。五四是建立财承验证制度和动态调整机制，每年都对已实施项目的实际财政支出责任、当年度一般公共预算实际收支状况与预测支出责任进行对比，确认是否造成额外的财政预算支出，并分析导致变化的原因，同时为后续年度PPP 项目财承空间和财政预算的调整提供相关依据。
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实准确项目资料责任。建议实施机构应对项目收益和运营补贴等支出责任进行初步论证，财政部门履行审核验证的职 责。二是统一测算口径。建议明确各项上级投资补助、专项 资金等是否需要列入地方政府财政支出责任。使用政府专项债券作为项目资本金，政府的股权支出责任测算等。三是建立财承动态调整机制。财承论证主要是在识别论证阶段进 行，采购阶段、执行阶段财承都会发生变化。建议参考可研批复办法，对财承变动超过一定比例，强制要求重新组织财 承论证。四是加强大数据管理。收集项目收益指标、行业收益水平、折现率等相关数据，定期进行数据的更新发布，为 项目论证和管理提供数据支持。
张天弓（政策类 大连市财政局）：PPP 财政承受能力论
证功不可没，其科学性、实用性在不断提升。其合理性或许可以在以下四点进一步完善。一是努力实现动态调整。目前大部分项目的财政承受能力论证只在初步实施方案编制完 成后进行，在后续社会资本采购、项目建设期结束后没有进行调整和验证，导致反映的财政支出责任不够实。二是努力为实施机构提供发挥作用的更大空间。实际工作中，项目财承论证的关键内容是政府支出责任的确认，这方面，实施机构更有话语权。这涉及 PPP 管理的供给侧结构性改革，强化实施机构的主体责任，适时调整实施机构与财政部门的责任结构。三是努力提高财承的系统性。财承无论用什么公式，
必须与真实的回报机制相一致，不能合同里面写成等额本 息，财承用财金 21 号文公式。很多地方遇到专家死守财金
21 号文公式，枉顾真实的回报机制，忽略财承的系统性。四是建议给地方一些自主权。比如，要给省级政府留下自主调配的空间。财力不一样的城市其经济韧性也不同，是否可对 其财承占比进行相应调整。
刘穷志（学术类 武汉大学）：关于合理论证财政承受
能力。四点建议供参考。一是科学测算支出责任。首先，充分考虑四项支出责任，即股权支出责任、运营补贴责任、风险承担责任和配套投入支出责任，当前要特别强调：保障财政及时、足额的股权支出责任（通常支出比例不够），科学分配政府和社会资本之间的风险比例及相应支出责任（难以科学分配风险，但尽量科学论证为宜，实操经验比例分配太草率）；其次，支出规模主要是由一般公共预算支出决定， 而不宜依赖基金预算支出。二是准确预测预算支出增长率。首先，与 GDP 成正比，且增速与GDP 增速相当，支出增长率高估是通病、也是错误的；其次，以经验数据进行科学预测， 切忌简单的线性回归；最后考虑到中国未来结构调整和高质量发展，支出增长率应该是下降的，而不是匀速，更不太可能是上升的。三是全面考虑所有 PPP 项目支出。实操中偶有仅考虑在评的那一个项目的支出。四是合理把握行业均衡性。特别注意，行业均衡性并不意味着做了某个行业的PPP 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om
项目就不能再做这个行业的PPP 项目，比如，为了拉动经济和改进公共产品供给效率，经济落后地区今年做交通 PPP 项目，明年仍然可以继续做交通 PPP 项目。
段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：关于合
理论证财政承受能力。三点建议供参考。一是建立统一的各级政府财政增长预测数据库，并报省级财政部门批准或备案后，在合适的信息平台予以公布。现实中存在同一地区不同 的项目、不同的机构预测的一般公共预算支出有不同的结 果，不仅造成时间、成本的浪费，也出现数据混乱、不统一等不良现象。因此，为统一基准数据，各级财政部门有必要建立一套独立的预测数据序列，作为所有PPP 项目、所有咨询机构在本行政区域开展财政承受能力论证的共同基准。二是预测财政增长数据可根据近三年历史数据和未来三年财 政规划数据，采用移动平均法，结合本行政区域内的经济社会发展规划、宏观经济政策和财政政策，预测未来十年时间序列的本级政府一般公共预算支出年度增长率。财金 21 号文要求参照前五年相关数额的平均值和平均增长率来推算 未来 10 年至 30 年的数额，其合理性值得商榷。其原因，首先，在当前及未来经济形势不稳定的情况下，五年的历史数 据有可能平滑掉一定年度的不稳定数据，对未来预测数额产生影响；其次，按照新的政府预算编制要求，各级政府普遍建立了三年期滚动财政预算规划编制体系，该数据具有重要
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的参照性，因此，建议基准数据采用过去三年的历史数据和 未来三年滚动规划安排数据作为未来预测参照数据序列；最后，现实中任何模型都很难预测到未来 10 年至 30 年的长期经济增长，10 年的中周期预测是比较现实和客观的。三是运营补贴支出责任的计算，不应按财金 21 号文规定的“根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定”，运营补贴支出应当根据项目实施方案，以保证项目的可融资性为前 提，以项目预测现金流为基础，综合考虑社会资本投资回报 水平、项目还本付息、资金平衡及政府股权投资责任对应的分红权、净资产分配权等因素合理测算。
崔志娟（学术类 北京国家会计学院）：从财承论证本
身提出三方面的建议，供参考。一是财政承受能力是采用 PPP 模式的一个关键论证环节，PPP 是一个时间换空间的投资创新模式，是一种积极的财政政策，10 的红线不可逾越。既然 PPP 是未来财政资金的提前安排，财政承受能力论证时就要防止盲目乐观估计指标问题，应当采用谨慎可行的指标数据；二是，财政承受能力论证是财政资源优化配置基础，要 协同考虑地区债务状况，防止采用统一比率一刀切带来未来支付风险问题；三是，基于建设成本和运营成本的财政支出具有较好的可测性，关键是基于风险分配的风险分担值确定问题，建议基于按行业开展风险损失值测算进行研究，提供有价值的测算依据。
赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：
开展财政承受能力论证是 PPP 模式可持续发展的基本保障， 财政承受能力论证有利于约束地方政府规范实施PPP 项目， 强化地方政府履约意识，有效防范和控制财政风险，同时也能够增加市场对 PPP 模式的信心。但现阶段财政承受能力论证体系存在不足，需要进一步完善。以下四点建议供参考： 一是进一步加强全国PPP 综合信息平台财承相关数据的动态管理，汇总各级政府财政承受能力现状，做到年度预算决算与相关支出责任数据的实时更新、公开可查；对于暂停或不再开展的 PPP 项目，建议及时动态调整平台数据，避免空占财承，影响其他项目高效推进。二是进一步明确支出责任测算口径，对于股权投资支出、运营补贴支出，风险支出和配套投入支出应明确统一的测算口径与方法，避免出现标准各异的情况，同时建议对配套投入支出责任进行更加明确地界定，并细化相关测算方式。三是对于涉及使用者付费的项目， 应强化使用者付费预测的准确性要求，强制要求明确使用者付费的风险承担方，避免出现因使用者付费项目未来收益不足而增加政府支出责任风险的情形。四是对于涉及需由政府承担最低需求风险的项目，应将最低需求所对应的收入纳入财政支出责任（风险承担支出），以避免出现现阶段做低财政支出责任而未来增加财政支出责任风险的情况，待项目实际运营收益稳定后，可重新调整财政支出责任，清理财承空
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间并开展新项目。
李竞一（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：对财承规定的完善至少有四点可以在当前阶段予以考虑。一是将
10 的全国统一标准转变为与可支配财力相结合的、体现地区差异的多重标准，让有余力的地方可以多做，财力不足的地方不要过度做；二是对于不做PPP 也要通过传统方式运作的项目，应按财政支出责任的差额考虑财承，毕竟传统模式下也要财政支出；三是统一的财承公式无法满足项目多样性需要，建议按实际测算方法对应的支出责任计算，且在不同节点（如签约后、修约后、决算数据更新后等）进行更新； 四是将财政承受能力论证扩大至政府性基金预算口径，由项目外部性直接产生的政府性基金预算应予认可。
连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限
公司）：财政承受能力论证对于项目的可融资性、可实施性相当重要，目前财承论证只考虑一般公共预算支出不超 10一个指标，确实是存在一定的不足，建议从六方面开展财政 承受能力论证。一是项目当地政府所在区域不同，经济增长潜力不同，可以设置不同的财政承受能力；二是对于目前支 出增长率的随意性，建议进一步规范，以避免失真；三是对于目前财政承受支出能力论证责任，建议可以上移，由上一级财政部门来评估当地政府财政的承受能力，避免自说自 话，为上项目进行数字游戏；四是建议从政府可支配财力方
面进行分析，更具真实性；五是建议加大奖惩力度，对于财承论证规范的地区可以从发债额度等方面予以奖励倾斜，而对于编造数字，造成政府支出风险的，则需进行惩戒；六是应注意地区发展的不平衡，对于欠发达地区，在防范财政支出风险的同时，应通过其他渠道或通道，获得相应发展资金， 予以支持前进发展的路上，东中西部地区一个也不应少。
李成林（法律类 建纬律师事务所）：合理论证财政承
受能力，应注意以下三个问题。一是区域调整原则。不同地区的发展程度不同，国家在制定政策时，不宜一刀切。因为各地区的发展不平衡，应将各地区的发展状况做不同的分 类，如发达地区、中等发达地区、欠发达地区和贫困地区， 对于不同的地区采取不同的扶持政策。二是统筹协调。如市内、省内、国内的重大项目，不宜简单由地方承担，上级应予以协调并统一进行规划、建设。三是合理配置资源，以免出现重复建设。如杭州湾和胶州湾大桥项目出现亏损，部分原因是所在省的不同市同时建设了许多类似大桥，导致项目通行量减少。这些项目存在重复建设的浪费现象，如果由省级负责该类项目将有利于节省不必要的开支，避免不必要的浪费。
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几个 PPP 项目，预测每年的财政支出增长比例每个项目都不一样，当地政府应该制定一个标准，让每个项目都一致；二 是预测财政支出增长比例，虽然按照前五年平均值，但是建议最好控制在 10左右，有些项目每年增长按照百分之二十多计算，一旦达不到政府就无法支出；三是财政承受能力论证不能只考虑不超过一般公共预算支出的 10，因为有很多贫困地区包含大量的中央转移支付资金，而中央转移资金有很多是定向支付的，PPP 项目用不了，单看 10没有超过， 但政府一样无法支付。
汪国旺（行业类 远东国际租赁有限公司）：关于财政
承受能力论证报告，五点认识供参考。一是就财承本身来说， 必须是全面了解和分析政府的资产、负债，收入和支出，乃至未来投融资规划，才可能做实。二是就财金 21 号文而言， 按照财金 21 号文公式测算，项目回收期很长，IRR 压力较大。三是财承论证结果一定要动态更新，现在入库、出库已常态化，以前入库项目的财承报告可信度较低。四是一般公共预算支出增长率差异较大，需要进一步规范。五是社会资本在判别地方财力时往往更看重一般公共预算收入，因为其稳定且可支配，那么对于其中转移支付的部分要如何处理值得思考。
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础，但不一定一刀切，可结合地方负债率、可支配财力、国 家区域发展鼓励政策有比例调整幅度，适当增加地方财政决策灵活性。二是在进行一般公共预算支出预测时，建议统一 计算模型及参数选择原则，避免任意放大。三是明确财承数据的动态调整制度以及调整的程序和责任，维护政策的严肃性和政府公信力。
金力（咨询类 国信招标集团股份有限公司）：财政承
受能力论证主要考虑当地一般公共预算收入和财政部规定 的 10上限。现实中，当地可支配财力和刚性支出责任也是影响因素。这两年不大听到“吃饭财政”的提法了，但“吃 饭”（如向财政供养人员发工资等刚性支出）和“发展”的 矛盾在一些地区始终存在。当然也有许多地方，在满足“吃饭”的同时，还有余量“发展”，“有效需求”旺盛，10 上限有时就成了约束。对这类地区，是否可以明确授权省级人民政府在一定范围内，调整一般公共预算支出占比上限 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
（如 10-15 ），对当前和今后一个时期稳增长、补短板或是一个务实的选项。目前，对一般公共预算收入额的预测基于基期前五年财政收入，受当前宏观经济形势和减税降费等国内经济政策影响，中短期内各地财政收入持续强劲增长可能性小，建议预测未来财政增长时要遵循稳健性原则，使预测值更加贴近实际。另外，财金 10 号文规定新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排项目运营补贴
支出。按照“实质重于形式”原则，污水处理费属于政府非 税收入，实行“收支两条线”管理，纳入政府性基金预算管 理，可专款用于污水管网、污水处理设施的建设和运行。因 此，污水类PPP 项目的运营补贴支出可以从政府性基金预算支出，不足部分再从一般公共预算支出。这部分政策和操作在实践中或有进一步完善的空间。
骆玲（学术类 西南交通大学）：PPP 项目（发起）质量
才是最为关键的，好项目有确定性预期和正的外部效应，对 贫困地区而言是雪中送炭，助推区域经济发展，对沿海地区而言是锦上添花，助推转型升级及高质量发展。另外，建议以省直辖市自治区为单位开展区域财承论证，这样在一个大的行政区域内可统筹安排 PPP 项目，兼顾发达与落后市区县的协调发展。同时，易于管理部门宏观监测及调控，类似对产业园区做区域环评。 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com
章贵栋（行业类 龙元明城投资管理（上海）有限公司）：
财承 10红线的认定实际上是一种宏观调控手段，在目前 PPP 项目绝大多数由地方政府发起主导实施的背景下，比较好地抑制了地方的投资冲动。但从基础设施和公共服务的供给来说,PPP 模式带来的支出只是一个小头，应该客观系统地评价PPP 与其他政府投融资模式的优劣，如果 PPP 模式体现出了更低的全生命周期成本、更高的效率、更好的服务，更多的 采用 PPP 模式也可以带来财政资源的节约，这相当于内部的
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一个结构性调整。另外，针对各级别行政主体 10一刀切的做法，建议应该给与省级财政部门一定的调度权利，对于确实需要发展的、PPP 实施成果比较好的、重大项目、适合通过 PPP 模式实施的，酌情把控。
郑坤（政策类 大连市财政局）：我分析，限制在 10
也是财政部门的无奈之举，如果不加以限制，地方会有各种投资的冲动，最后造成财政支出压力过大，形成系统性风险。 可以通过总控和细分相结合的方式，对各行业进行分类管理也是一个思路。其实，各地应当重视投资固化的问题。PPP 项目对投资固化的影响很大，应当重点分析地方政府通过投资带动相关行业发展的能力，确定合理的比例上限。
李士宗（行业类 中国宏泰产业市镇发展有限公司）：
财政承受能力论证仅论证地方财政对其PPP 项目形成的未来财政支出承受能力还不够，因为该论证的根本目的是评估某地方对其政府性债务（包括或有的、隐性的、显性的、未来 必须承担的支出）的承受度，因此建议加入一个对地方“政 府负债率”的评估论证指标，把地方债、非市场化政府投融 资平台公司的负债等主要因素也考虑进去，真正全面体现对政府性债务风险的管控。这样对社会资本方、金融机构等也 提供了一个是否可以投资该地的关键指标。 本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com
彭润中（学术类 上海国家会计学院）：两类数据很重
要。一是项目所在地可用财力及在项目期内变化的预测，二 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com
是地方政府债务情况。建议管理部门规范论证的方法和程 序，最好出个详细的论证指南。
郭树锋（行业类 浙江经略规划设计咨询有限公司）：
合理论证财政承受能力，需要足够多的数据作为支撑，足够 多的数据需要充分的信息公开，其中地方政府的债务情况最为重要。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
国家工信部备案/许可证编号
