在我国PPP的项目融资遇到了哪些实际困难和问题？有哪些具体的意见、建议？

一、热点关注

刘新平（财务类 中铁（上海）投资集团有限公司）： 在我国PPP 的项目融资遇到了哪些实际困难和问题？有哪些具体的意见、建议？

二、交流实录

王守清（学术类 清华大学）：要让金融机构对 PPP 项目感兴趣，建议相关部门强制地方政府公开财政与债务情

况，包括每年要支付和补贴PPP 项目的开支和其他收支，并保证数据信息真实有效。目前，大部分PPP 项目由咨询公司编制、由财政局审批通过的财政承受能力论证似乎真实性和准确性存疑，影响政府履约和债务风险水平。总之，要为金融机构创造信息公开透明的环境，让金融机构可以客观地评价政府支付和补贴类PPP 项目的现金流风险，特别是政府支付与补贴能力及其信用的风险。

王卫东（法律类 国浩律师（北京）事务所）：金融机

构未必不懂项目融资，未必不知道有限追索，但是为什么不愿意对PPP 项目给予这种融资方式呢？个人认为，作为项目承担资金风险最大的参与方，保障资金安全是最重要的风 控，而资金安全最大的风险就是项目有没有足够的现金流，

 

以及有的话如何保证这种仅来源于项目的现金流可以安全 地为银行所控制。投资方的信用、政府方的安慰函，远远抵不上项目自身的可融资性。因此，不要看政府和社会资本怎样评价一个项目好不好，要看银行愿不愿意做项目的有限追索融资就知道项目的结构对不对了。在这里建议各方：融资到位应当作为项目启动或者说法律上协议生效的前提条件。另外，既然 PPP 项目是为了提高财政资金投向公共服务的效率，为什么不能明确PPP 项目的收益来源就是经过绩效考核后的应当由政府买单的财政资金？这样也是给金融机构吃 定心丸，金融机构因此可以转而关注社会资本是否有能力运营和运行好一个 PPP 项目，而不只是简单地查看社会资本的财务报表、注册资金了。

张燎（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：关于 PPP

融资问题的讨论比较多，个人结合自己的工作实践和思考谈几点内容。一是中国PPP 项目缺乏长期资本的制度性供给。中国金融体系传统上以间接融资（银行借贷）为主，直接融资仅占不到 10比例。我国的固定资产投资（资本性投资） 又实行严格的资本金制度，PPP 项目的资本金若仅来源于发起人的固有资本或利润积累等内源性渠道，肯定是不够的， 势必迫使项目发起人借助各种债务性金融工具筹集以短拼 长的名股实债资金。另有对长期保险资金直接项目投资的严格监管，PPP 项目可以借助的外源性私募资金要么少、要么

 

假（股性）。PPP 项目或其发起方在资本市场直接融资渠道难以募集到长期资本，PPP 项目的外源性公募渠道并不通畅， 已是公论。而金融去杠杆，穿透式监管，客观上让 PPP 项目内源、外源长期资本供给双受压，融资限于窘境就不奇怪了。 二是中国 PPP 项目治理结构错位。PPP 项目的决策权和主要话事权，均掌握在重视项目建设和青睐短期利益的承包商手里，在缺乏监管的情况下肆意加杠杆以解决所谓的项目资本金，而长期资本的提供者和运营商，则在 PPP 项目治理结构中处于边缘地位，自然让长期资本供应方不愿承担权益资本的实质性风险和绩效考核责任，只愿退缩到债务性资金供应者的角色。PPP 项目的各类发起方都不愿承担长期资本提供责任，类似于实控方缺位于项目全生命周期，大家都想随时撤退走人，PPP 项目成了“孤儿”，如此质量的项目谁愿意为其融资？三是 PPP 项目的风险收益不匹配。PPP 项目是长期合同，无论是股权还是债权，资本提供方面临的风险都比传统基建招标采购模式大。但是，大多数PPP 项目债务融资和项目全投资名义收益率竟然只有 5-6 。相对发达地区， 一些财力弱、地方政府支付信用风险高的地区，其 PPP 项目收益率和债务融资成本仍没有实质性差异，这是违背风险收益相匹配基本原理的。地方政府在 PPP 项目实施方案中坚持做这样的规定或要求其作为测算依据，势必让融资机构退避三舍。最后，把融资难的根源找准，如何破解就有了方向。

 

譬如，针对第三类问题，PPP 项目的债务融资方，根据项目本身风险度（与经营风险，社会资本经验能力和地方政府的 信用等等有关）获得 5-8 的放债利率。权益投资人根据不

同项目质量和风险，获得 12-15 的财务内部收益率，是完全合理的。这才是具有市场吸引力的风险收益水平。那么， 相比政府债券融资、平台公司融资，多出来的融资成本，从哪里来平衡。个人建议向建设、运营管理，向所有物有所值着力处去要效益。

尹昱（财务类 建设银行建银工程咨询有限责任公司山

东分公司）：破解 PPP 项目的融资难，地方政府、社会资本和金融机构三方都应尊重 PPP 项目的特点和投融资规律。社会资本参与 PPP 项目，应具备出资能力，不宜在开始就希望融资出表、运营期股权退出，这样令地方政府和贷款银行不安，也不符合PPP 长期合作的理念。银行则不应沿用给平台公司贷款依靠政府信用的传统做法，或给工业企业贷款那样要求借款人提供抵押担保，应针对PPP 项目的特点创新融资方式，大型特许经营类 PPP 项目要探索真正的有限追索项目融资。另外，从微观层面上看，银行贷款关注信用、完工、运营和市场风险的风险分担，不会承担社会资本（借款人） 应承担的投资风险，社会资本也应让地方政府承担最低需求风险，这样设计出的项目投资结构、融资结构、信用保证结构才是各方都能接受的风险分配机制，可以使融资成为可能

 

并降低融资成本。

刘新平（财务类 中铁（上海）投资集团有限公司）：

关于 PPP 项目融资存在的困难和问题，七点认识供参考。一是政策的不稳定性是金融机构做无追索项目融资的障碍之一。例如，项目出库的风险，因政策变动导致绩效考核方案重新且从严设置的风险等，金融机构不愿承担政策变动的风险，只能将其转嫁至社会资本。二是部分地区经济较差，财政实力弱、政府债务率高，在金融机构看来属于高风险地区， 这些地区 PPP 项目的可融资性存在“先天不足”。三是编制实施方案、招标文件（PPP 合同）时，政府和咨询机构对项目融资不了解、不重视，在设置项目边界条件时没有考虑金融机构的诉求。造成以下影响：部分 PPP 项目收益前后不均衡。施工利润高，运营利润低，而金融机构更关心项目公司的运营情况。风险分担不合理。社会资本或项目公司承担了不合理的风险。绩效考核设置不合理，或过于严苛，影响了项目公司运营期间获得回报的稳定性，金融机构评估的是在考核最不利情况下贷款本息的覆盖情况。四是物有所值评价时，专家对项目的“可融资性”难以给出准确的判断，原因： 专家本身不懂融资，甚至从未做过融资。金融机构评审时需要评估社会资本的情况，社会资本的所有制属性、建设运营能力等因素对银行判断是否能做无追索项目融资的影响很大。而在社会资本尚未招选的情况下，显然银行对项目的未

 

来可融资性难以给出准确的判断。五是部分社会资本盲目投标。导致发生以下情况：社会资本对金融机构的审批条件缺乏最起码的了解。在以追求规模和市场为导向的考核引导下，社会资本倾向于先中标，将融资的矛盾后移。或是对项目融资情况盲目乐观，社会资本认为中标后如果实现不了无追索的项目融资，还可以通过提供担保解决。六是即使社会资本高度重视项目的可融资性，中标之前联系金融机构做充分的融资测试，但仍难对 PPP 项目的可融资性做出准确的判断，原因是一些投资额较大 PPP 项目的决策审批权限在总行， 一些基层行或省级行难以给出权威的判断。七是社会资本资本金不能及时到位，或“穿透”后被认定为债务性资金，不满足银行的放款条件。另外，在政策层面建议：一是政府的信用风险是政府付费和缺口补助类PPP 项目的最大风险，也是金融机构评估 PPP 项目风险的重要方面之一，建议从政策顶层设计层面防范政府不履约风险。二是从政策层面引导绩效考核方案的设计，建议以项目能够覆盖银行本息为绩效考核扣费的底线。三是建议降低最低资本金比例要求。

段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：项目融

资是以项目未来现金流为基础，作为直接融资、间接融资条件的融资形式，项目融资模式多种多样，每一种模式都因时、 因地、因项目本身而有其具体的适用性，但其本质和基础始终是围绕相互勾联的“信用、风险、杠杆”金融三要素。目

 

前，中国 PPP 项目存在落地难、项目融资难等情况，主要原因存在以下两个方面的问题。第一个方面是项目本身的可融资性存在的三点问题：一是项目的盈利能力、风险补偿对价， 难以覆盖长达二三十年的风险承担。二是财务生存能力和清偿能力问题。突出表现在可用于还本付息现金流难以满足金融机构普遍要求的 15 年内还清贷款要求。项目面临要么得不到银行放贷，要么必须增加项目资本金，项目股权融资压力大。特别是大量项目存在运营期进行短期贷款偿还长期贷款的流动性风险。三是信用结构安排的问题。项目交易结构不利于项目融资实现，信用保障体系构建对于投资人处于不利地位，债权人不得不要求投资主体予以额外增信、担保、差额补偿、流动性支持等。第二个方面是国家金融体系还不够完善。一是金融担保、信用、再融资、资产证券化体系等还不够完善，项目融资方式、融资渠道、进入退出还不够顺畅或便利化、多样化。二是金融服务实体经济的理念还不够深入，金融机构主动管理的积极性还不够。关于如何改善项目融资条件，四点建议供参考：一是充分重视项目实施方案前期沟通对接的重要性，充分吸收社会资本、金融机构的合理化建议，安排出切合实际、接近地气的可实施方案，以便实现项目融资、促进项目落地。二是统筹“项目收益与风险承担”、“资本结构与负债结构”、“项目现金流与还本付息安排”之间的平衡关系，设计出能够满足股权融资的盈利

 

能力以及能够满足债权融资要求的清偿能力等项目盈利模 式。三是信用保障要合理、可靠、形成闭环，保底使用量、基础价格、绩效考核挂钩等风险敞口要有底线，特别是政府履约能力、履约意愿等保障措施要落到实处，建议建立全国范围内PPP 项目政府履约保障基金。四是进一步构建金融服务实体经济的体系建设，鼓励长期、低成本资金投资基础设施、公共服务产品，完善股权、债权交易市场建设，推行基础设施资产证券化、REITS 等再融资制度建设，实现项目融资多样化。

章贵栋（行业类 龙元明城投资管理（上海）有限公司）：

从民营社会资本的角度，目前 PPP 项目融资遇到的主要问题概括为以下三点。一是民企融资的显性成本和隐性成本显著高于央企和地方国企，导致民企实施 PPP 项目的融资成本高于央企和地方国企，一定程度上影响了民企的竞争力。二是金融机构还是普遍存在“地域差别对待”，部分欠发达地方政府经过严格论证，具备经济可行性、财政可承受能力的项目，仍然很难受到青睐，融资难度较大。三是 PPP 项目的多层次融资渠道匮乏。根据国际经验，私募股权是参与基础设施的重要力量，PPP 二级市场也是投资人回收资金进行再投资的重要渠道，但是因为监管政策的限制，目前金融机构参与 PPP 项目缺乏渠道，国内 PPP 二级市场的发展仍在起步阶段，投资人的再投资能力受到制约。

 

李士宗（行业类 中国宏泰产业市镇发展有限公司）：

总体上说，PPP 项目融资首先具有项目融资的共性，其次具有 PPP 项目的特点，它是 PPP 模式特点和项目融资共性的结合。具体来说，以下三点可能是影响 PPP 项目融资的重要因素：一是 PPP 项目资产属性、所有权归属及其可抵押程度。二是 PPP 项目未来收益的确定性、可预测性、是否具有相对稳定的现金流。三是 PPP 项目母公司或中标社会资本的资产负债水平、抵质押状况。在一般情况下，不论社会资本是国企还是民企，也不论国家政策如何变换，金融机构放款时都会优先考虑以上三点情况。

郑敬波（咨询类 北京金准咨询有限责任公司）：首先，

项目本身要好，交易架构合规，收益率水平合理，现金流能 支持融资，从项目识别开始就要考虑可融资性。其次，社会 资本在投标前就要与金融机构做好对接，提前调研了解项目情况，熟悉项目资料，判断风险。再是，政策、监管层及金 融机构要支持项目融资，不要政策多变。

张武龙（财务类 天域生态环境股份有限公司）：个人

认为，应从细节上区分和比较地去看待现实中 PPP 项目的融资问题。四点认识供参考。一是针对国有资本与民营资本， 消除政策扶持、资金歧视是重点。目前，国有企业所谓的融资难与民营企业的融资难是不一样。二是针对发达与发展中不同经济发展状态区域，增加金融机构对经济欠发达地区的

 

支持。三是针对不同国家宏观与微观政策阶段。稳定政策是重点，金融机构最惧怕的是政策不稳定。四是针对国家主管部门、各地政府隐性债务口径问题，建议相关部门就隐性债务认定形成统一口径。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：目前，PPP 项目融资难、落地难的问题，一般有以下五种情况。一是政策变化快，导致社会资本项目资本金到位难，项目融资困难。二是项目前期手续不全，例如，项目的土地手续不全，金融机构审批难以通过。三是项目所在地地方政府债务率高，或者是隐性债务高，一般公共预算收入低，不符合金融机构要求，难以实现融资。四是政策不连续、 变化多、变化快，在一连串政策变化的组合拳之后，无论是政府、社会资本、还是金融机构，对于 PPP 项目落地信心不足，心有余悸，持观望态度，这也是项目融资难的重要原因。 五是各方诉求不一，自说自话。很多社会资本只希望挣建设期的利润，政府只想借用社会资本来融资建设，金融机构由于项目回报低，不愿也不想承担风险，社会资本不愿意增信， 政府不能增信，使得项目融资更加困难。因此，综合分析， PPP 项目融资难、落地难是不争的事实。如何能够发挥 PPP 模式的作用，实现专业的人做专业的事的初衷，提高项目运营产出绩效，尚需各参与方共同努力。建议财政、金融等多策并举,切实能够为真 PPP 项目提供相关优惠政策、利好，

 

解决项目融资难题。

李竞一（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：个人

将导致PPP 项目融资难的原因概括为以下四点。一是项目识别和准备阶段金融机构参与缺位，或者对项目可融资性缺乏充分的研究和论证。二是政府缺乏对市场规则和经济规律的敬畏，无法做到项目风险、收益的有效匹配。三是社会资本投资决策时主要考虑项目规模、短期利润、战略价值、竞争等非财务风险因素，对投资风险的分析以及基于风险的投资决策机制流于形式甚至缺失。四是监管政策变化频繁，虽政策不要求溯及既往，但部分地方政府出于“谨慎”心理还是“不放过”已开展项目，不尊重已经签署的合同，导致社会资本和金融机构暴露在此前决策时完全无法预期的风险敞 口中。长此以往，社会资本和金融机构都会在成本方面准备更厚的安全垫，造成融资成本和担保条件等无法达成一致。

刘海春（咨询类 四川省迅达工程咨询监理有限公司）：

关于融资难，四点认识供参考。一是前期机构编制两评一案时未充分考虑金融机构融资的要求。例如，准入、担保、资 金方在联营体的身份及权利义务安排等，这些均会导致金融机构介入困难。二是金融政策变化，例如 23 号文导致金融机构放贷风险加大，对政府负债率及项目财务分析口径差异导致决策者过于谨慎。三是 PPP 政策频繁调整导致金融机构参与的不确定性增加，引起观望。四是国有企业受 192 号文

 

内控收紧的影响，民企由于融资不平等待遇导致积极性不 高，金融机构存在国资偏好。另外，政策性银行介入更利于PPP 项目政策引导，银行关于 PPP 项目贷款考核、担保的规定应有针对性支持政策，否则难以改变融资难的局面。

薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）：解决 PPP

项目融资问题建议如下：一是 PPP 项目融资困难是因为项目不规范所致。如果 PPP 项目不合法或不合规，不能顺利进入财政部PPP 项目管理库的话，金融机构不可能贷款。因此， 建议每个 PPP 项目都由专业律师介入，律所要出具项目合法合规的法律意见书。二是政策性文件特别是金融政策变化太大导致PPP 项目融资困难。部分 PPP 项目在入库时符合融资规定，银行也出具了贷款意向书，但项目中标后国家对银行放贷有了新的标准，根据新的标准项目又不符合融资条件了。三是不允许项目公司股权转让的规定限制了PPP 项目融资。PPP 项目一般采用 BOT 模式，项目公司没有资产所有权， 所以只能部分采用股权质押方式贷款。如果项目公司不允许股权转让，任何负责任的金融机构都不会放贷。

李成林（法律类 建纬律师事务所）：个人认为，PPP 项

目融资至少存在以下六项困难。一是金融机构对项目的合规性无法识别。92 号文出台前，简单地将“入库”与合规捆绑。但 92 号文出台后，金融机构对项目的合规性失去了把控标准。建议对PPP 项目复杂性带来的合规性要求加强研究。二

 

是金融机构缺乏对 PPP 项目风险的研究，简单地与地方政府信用挂钩是不合适的。金融机构仅对政府付费、政府担保、有承诺函的项目进行贷款，这就造成许多违规项目，也增加了项目的合规风险。三是 PPP 项目的出表问题。部分国企负债率过高，国资委管控，难以得到贷款，部分民企信誉及可担保财产有限，增加了融资难度。四是融资模式单一。除以贷款和基金为主外，建议增加使用新的融资工具。五是项目融资流动性差。建议减少对股权融资的流动性限制。六是项目的盈利性有限。目前的项目主要为政府付费项目，建议推出更多的盈利性项目及允许与商业性项目打包的政策，共同促进 PPP 项目的繁荣与发展。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：分享一

下我们在洛阳PPP 项目的一些做法。一是编制两评一案时就进行市场测试，要求潜在社会资本带着金融机构参与。二是评审两评一案时必须邀请金融机构（至少一名）的专家参与评审。三是社会资本采购时鼓励社会资本与金融机构提前沟通。四项目合同谈判时要求社会资本带着金融机构参与。五是金融机构对具体项目需要澄清疑惑或是有特定要求时，实施机构会牵头介绍项目情况、答疑解惑。六是在需要的时候， 在实施机构的协助下，项目公司会组织金融机构开展推介会，以便选择最合适的金融机构。

傅晓（咨询类 英国长江国际律师事务所）：PPP 项目碰

 

到的融资问题及原因。一是金融机构或项目融资缺乏健康生长的的土壤。在我国，金融行业不是没有发展，项目融资的理念也不是没有被理解，但还是缺乏大的环境。众所周知， PPP 项目周期长、难度大、合同体系复杂，还需要进一步建立诚信的社会环境，进一步提高法治环境。目前大环境的缺失导致金融机构无法清晰地对项目进行有效判断，很多时候只能观望或随大流。二是金融机构本身的改革创新能力也有待加强。这不仅仅是来源于对某些模式或概念的认识，还受到整个机构管理模式、所有权、追责模式等等一系列体系问题。我们应该看到在这样的背景下，PPP 对金融机构提出的挑战是非常巨大的，也应该肯定到目前为止金融机构在PPP 融资上做出的努力。三是 PPP 项目本身的各种客观因素、人为因素造成了PPP 融资困难。包括对金融概念理解不到位导致在项目中设置了参与、退出障碍，以及对金融行业的偏见引起的沟通、安排不到位等等。