PPP立法能够为市场解决哪些PPP 项目实操问题？

一、热点关注

薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）：从 PPP 项目合同角度看PPP 立法能够为市场解决的PPP 实操问题有哪些？比如怎样有效解决政府和社会资本双方履约问题、如何明确 PPP 项目合同中PPP 项目风险的约束、分配机制等。

二、交流实录

傅晓（咨询类 英国长江国际律师事务所）：一是通过

PPP 立法明确 PPP 合同属于民法范畴还是行政法范畴，从根本上解决是否能够用平等主体经济方面法律对PPP 合同进行规范；二是明确适用民事诉讼，仲裁等适用于PPP 项目的争端解决机制；三是明确政府在 PPP 合同中的角色，以及如何规范政府在合同中的角色定位以及责任追诉。

李成林（法律类 建纬律师事务所）：个人认为，PPP 条

例应当尽快出台。一是解决市场公平竞争问题，包括在融资 上对民企的歧视，在招标中的地区封锁；二是加强对政府违 约的处罚力度，因政府换届造成的违约要记入政绩考核，予以行政降级等处分，同时，应从合同角度保护社会资本的合法利益，政府出现违约行为的依法向社会资本给予赔偿；三是明确PPP 项目合同的民事属性及政府和社会资本双方风险

 

分配机制。

高磊（法律类 北京市万商天勤律师事务所）：一是土

地、投资和施工多标并一标的问题建议在PPP 立法中予以解决；二是 PPP 合同的合理变更，建议在本次立法中予以关注， 比如合同履行中概算、建设内容等发生非重大变化时如何处理的问题；三是合同的性质及争议解决法律适用要予以妥善解决，让投资人和政府方都无后顾之忧。

朱静（法律类 江苏义行律师事务所）：PPP 立法时应充

分考虑PPP 无效合同的情形，除《合同法》规定的无效合同情形外，还要有 PPP 项目合同特有的无效合同情形，例如明确固定回报、明股实债项目合同无效的法律依据等，以及 PPP 项目合同无效后的法律责任和后果处理。另外，实务中多数PPP 项目实施方案中的风险分配机制在合同中都没有通过合同条款充分体现，立法时应考虑合同与方案对风险分配的衔接机制。

段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：一是明

确 PPP 项目合同的性质是项目公司与政府实施机构签署的， 就基础设施和公共服务寻求双方合作伙伴关系，交织着行政许可、行政监督、行政法律关系的民事合同，这是界定政企双方责权利关系和明确法律救济途径的前提；二是既然PPP 项目合同所对应的项目是政府有义务有责任向公众提供的， 则项目融资的信用应建立在包括政府支付、补贴、保底量等

 

条件之上，这是增进社会资本及金融机构信心的必要条件； 三是 PPP 项目公司经营范围、期限有限，而资本金投入较大， 项目公司性质不同于其他类型公司，不具有持续经营和资本滚动再投资的特点，应允许项目公司在本息偿还完毕后进行合适的减资操作，这是调动社会资本积极性的重要措施。

靳林明（法律类 北京市世泽(广州)律师事务所）：一

是明确PPP 合同的性质及争议解决适用的程序和实体法律。PPP 合同性质在法律和司法实践层面一直存在一定争议，随着 PPP 项目不断进入执行阶段，明确争议的适用程序及法律具有紧迫性及必要性；二是明确特许经营与 PPP 的关系；三是 PPP 项目合作期限较长，在实施过程中，需要明确是否允许 PPP 项目合作内容、范围发生合理变更，并明确允许变更的范围及程序要求，同时明确与概算调整等其他程序的衔接问题；四是明确 PPP 项目税务问题。例如：关于政府付费是否征收及如何征收增值税、企业所得税，目前尚无专门规定予以明确。项目资产移交涉及的税务问题，如发生项目资产权属转移的，该等转移是否会被按照“视同销售行为”进行定性、征收税费，因此产生的税费应该由哪方承担。

宿辉（法律类 吉林功承律师事务所）：依“法无授权

不可为”的行政法理论，在此基础上归纳PPP 项目合同中的纯行政因素有三项：一是政府采购；二是特许经营权的授予； 三是基于维护公益的项目临时接管。除却上述情形，PPP 项

 

目合同整体纳入民事法律规范，当无异议。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：一是 PPP 条例应对PPP 在这几年实施过程中的一些热点问题予以回应，比如 PPP 项目的土地、PPP 项目合同属性、PPP 项目绩效考核、保底量等等关切的问题；二是制定PPP 条例时，可应从条文可执行的角度出发，对政府诚信履约，以及社会资本参与 PPP 项目的权利保护方面有所体现， 以增强社会资本尤其是民营资本参与 PPP 项目的信心；三是PPP 条例应与 PPP 所适用的其他法律一起配套协调地解决PPP 项目存在的实操问题。例如：PPP 项目中政府付费是适用政府补助、还是购买服务、还是租赁资产，并无税法明示， 导致实际执行中多种情况并存。另外，PPP 项目资产交易亦无明确的适用法律。

曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：PPP 立法能够

解决五点问题：一是稳定法律、政策环境，为 PPP 市场带来信心。例如：针对政策变化导致项目合同发生核心变化的情况，可以通过PPP 条例明确相关利益调整机制，确保社会资本能够直接依照法规得到救济补偿；二是明确 PPP 与特许经营权两者的关系，根据两者的定位明确最终的争议解决机 制。例如，政府方如果违反合同设定的唯一性条款，政府是否就发生了严重的违约行为，社会资本应当如何救济。三是通过 PPP 立法认可非招标方式下承包商合并招选，将更有利

 

于具有实力的企业以及联合体参与 PPP，赋予社会资本更多的自主决策权。政府只需加大事中和事后监管力度，让质量终身制和行业诚信建设等行业监管机制发挥作用，进而实现政府从事务性管理者向真正的行政监管者的身份转变。四是明确股权融资机制，有效解决 PPP 项目资金缺口。五是解决“土地开发权与 PPP 项目捆绑开发”问题。