政府承担PPP项目最低需求风险是否意味着政府向社会资本承诺固定回报？

一、热点关注

薛涛（行业类 E20 环境平台）：怎么看待污水垃圾传统BOT 项目的保底量被认定为固定回报？

二、交流实录

（一）保底量的含义

赵旭（咨询类 广州市天则区域发展研究中心）：就污水处理而言，要求建多大规模是政府说了算，提供污水就是

政府的责任，就应该提供保底水量，是政府责任。

袁家楠（法律类 北京市君合律师事务所）：保底量是

政府作为一方的合同约定义务，达不到要承担违约责任，不是政府担保。

（二）保底量的设置

郑坤（政策类 大连市财政局）：保底量其实是体现风

险共担原则的一种实现方式，由能够承担此类风险的一方来承担。在管网等配套设施不包含在项目中的情况下，应当设置保底量。如果是区域整体设计实施，不建议设置保底量， 由社会资本根据区域发展水平确定合理的处理规模比较合 适。

郑敬波（咨询类 北京金准咨询有限责任公司）：对于

 

不授予区域特许权，项目建设规模由政府确定的，政府应承担需求风险，项目设置基本需求量（保底量），这也是对政府上马项目的约束。对于政府授予区域特许权，项目规模投资人可调整的，一般不建议设保底量。

（三）保底量不同于固定回报

郑大卫（财务类 上海浦东发展银行）：保底量属于风险分配的范畴，属于政府承担市场风险的范畴。最低量承诺

并不意味兜社会资本投资本金和收益的底，实际上社会资本亏损和收益都有可能的。当然政府保底量承诺情况下，设超 额收益限制或分享机制，实现政府和社会资本的风险和收益匹配，就是市场化行为。

甘锦（政策类 四川省财政投资评审中心）：保底量是

合理明确运营风险非常合理的措施，也是保障项目顺利实施的因素，在目前政府主导的前期设计方案是合理的。

尹昱（财务类 建设银行建银工程咨询有限责任公司山

东分公司）：基础设施和公共服务的终极责任在于地方政府， 由于基础设施建设的超前性等，地方政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施提供等内容作出承诺。这三类承诺并不是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号文）所禁止的融资性保函。

王守清（学术类 清华大学 PPP 研究中心）：要分具体

 

情况，笼统讨论，永远不会有共识。一是如果销售渠道（如水网/电网）是政府/国企控制的项目（如水厂/电厂），政 府必须担保最低需求量；二是如果销售渠道（如高速公路） 不是政府/国企控制的，政府要么担保最低车流量，要么担 保垄断性。当然，政府担保的量加上政府定价和调价，是按照传统模式国企的历史数据测算，保证投资者不亏本，不保证投资者赚钱，投资者还是承担了风险（如效率比传统模式的国企低）。

朱玲（行业类 北京城市快轨建设管理有限公司）：我

是赞同设有保底运量作为 PPP 合同及风险分担的，因为 PPP 适用的基础设施和公共服务领域设备设施提供的终极责任 在政府，人民大众是使用者，基础设施的使用寿命都是百年以上，不是 10-30 年的 PPP 周期，需要保证项目的可持续性发展。

叶继涛（咨询类 长江经济联合发展集团）：如果保量

又保价，是固定回报和隐性负债，保量不保价，按绩效调价， 不能说是固定回报。

三、政策回顾

财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南

（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）第十一条第二款： “原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，

 

不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。