第三方治理为何不像PPP一样火起来

2015年年初，《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号）发布，其中提出第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。

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然而一年多过去了，环境污染第三方治理并没有像PPP模式那样热火朝天。三方关系不明确、运作机制不顺畅等被认为是其中重要原因。

污染排放企业与环境服务企业签订污染治理委托合同，明明只有两方，为什么叫环境污染第三方治理呢？从定义上看，要找到第一方和第二方，才会有所谓的第三方；而从原理上看，就是要理清环境污染第三方治理的内在机制。 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com

2015年年初发布的《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号）中，明确“环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式”，但是没有明确第一方和第二方的主体。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

而之后发布的两个文件《环境污染第三方治理合同（示范文本）》（建设运营模式）和《环境污染第三方治理合同（示范文本）》(委托运营模式各）中，签约方只有两方，甲方为排污企业，乙方为环境服务公司，同样难以说明“第三方”的概念。

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为何不像PPP一样火起来？ 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com

概念不清晰、责任不明确导致实践中的问题难以解决

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概念的不清晰会导致实践中产生问题。国办69号文发布1年多，环境第三方治理并没有像PPP一般如火如荼地开展起来。究其原因包括：

第一，对于污染排放者而言，委托第三方治理无法解除自身的责任，也就是说，花了钱没有完全解决问题。国办69号文对第三方治理责任的规定是“排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任”，这显然没有清晰地划分双方的责任边界。如果第三方治理企业在治理过程中出现了超标排放，污染排放者是否要承担责任、如何承担责任需要明确。 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com

第二，对于专业环境治理企业而言，环境污染第三方治理合同缺少履约保障。PPP模式和第三方治理都涉及长期的投资、建设与运营安排。PPP模式是政府与企业之间的合同，有一套完整的保障机制，其中最重要的是政府支付义务纳入预算。 而第三方治理合同是企业与企业之间签订的，履约依赖于企业信用，支付义务无法纳入预算。处理激烈市场竞争中的企业有可能经营不善或破产，因而缺少长期保障。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

第三，对于政府而言，监管难以落实。国办69号文要求“探索实施限期第三方治理。选择若干有条件地区的高污染、高环境风险行业，……督促相关企业在规定期限内委托环境服务公司进行污染治理” 。但与PPP模式不同，政府不是签约的一方，对环境第三方治理合同难以监管，仅仅依赖外部监管难以获得数据，难以判断责任。

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内在机制如何理顺？

引入三方协议、责任转移、政府监管等新的核心要素 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

国办69号文为环境污染第三方治理确定的原则是“污染者付费、专业化治理、市场化运作、政府引导推动”。在此基础上，笔者建议增加3个新的核心要素：三方协议、责任转移、政府监管。这3个要素有助于明确“污染者付费、专业化治理、市场化运作、三方协议，责任转移，政府监管”。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

首先是三方协议。环境污染第三方治理应当由政府、污染排放企业、专业治理企业三方共同签订第三方治理合同。

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其中，政府是第一方，是代表公共利益的监管方；污染排放企业是第二方；专业治理企业是第三方。三方协议的意义不仅是找到了第一方和第二方，而且探索了一些制度的初步建立。

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比如，污染排放企业并不是出于自身经营需求，而是因为法律或公共利益的压力而委托第三方进行污染治理，这样的交易不完全是市场中的自由交易，应在政府的监管之下进行。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com

其次是责任转移。环境污染第三方治理的效率意义就是专业化带来效率提升，因为专业化治理比污染排放者自行治理效率更高。所以，责任转移是第三方治理应该明确的问题，即通过第三方治理合同，污染排放企业的治理责任转化为付费义务，而专业污染治理企业在收取服务费后就应当承担污染治理责任。 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

但是，由于涉及到公共利益，这样的责任转移不能仅在污染排放者和专业治理者双方之间完成，还必须通过三方协议，对责任转移做出清晰和可监督的安排。比如，明确污染物排放的种类、浓度、数量、时间以及治理的标准等。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

最后是政府监管。政府成为环境污染第三方治理合同的一方，除前述内部监管的理由，另一重要意义就是对责任转移做出认定。签订三方协议（获得政府认定）后，污染排放企业不再承担污染治理责任，而是承担付费义务（也可以根据政府监管认定的治理绩效支付绩效服务费）。政府转而对专业治理企业实施监管，并根据其治理绩效进行奖惩。

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那么，是不是所有的环境污染第三方治理都要按“三方协议、责任转移、政府监管”的方式运作呢？实际上，污染排放企业自行委托专业化治理企业进行环境治理，是完全合法且不必受到限制的，但不能转移其责任。换言之，污染排放企业自行委托专业化治理企业进行环境治理的，但仍然应该承担污染治理的法律责任。

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如果污染治理企业治理不力，污染排放企业在承担法律责任后，可以根据合同向污染治理企业追偿。而实现责任转移，污染排放企业应向政府提出申请，政府可与污染排放企业共同制定实施方案后付诸实施。 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m

在责任转移中，程序能否简化？实际上，这一程序相对复杂，可能影响第三方治理的快速推进。如果要实现责任转移，污染排放企业应向政府提出申请，政府可与污染排放企业共同制定实施方案，然后借鉴PPP项目程序，由政府与污染排放企业共同选择投资人。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

因此，如何简化程序有待进一步探索。此外，由于企业在市场环境中面临不确定性，如果合同期限较长，其付费义务可能无法实现。政府除提供财政补贴等常规支持措施，是否可以为企业的支付义务提供某种保障，也有待进一步探讨。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

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