政府失信成为PPP模式“拦路虎”

近日，中国银监会、国家发展改革委印发《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》，要求银行业做好重大工程项目建设金融服务，针对政府和社会资本合作（简称“PPP”）项目的特点，创新金融服务，拓展重大工程建设的融资渠道和方式。然而，PPP作为发展、完善于西方的一种公私合作方式，要想真正在中国开花结果，推动公用事业效率和质量的提升，尚面临诸多问题和挑战。

本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

自去年开始，中央和地方支持政策不断加码。根据财政部今年4月印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（简称《论证指引》），每年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%。根据今年“两会”公布的预算案，地方一般公共预算支出为14.6万亿元，10%即1.46万亿元。按照政府和社会资本对半出资的保守比例计算，今年新设PPP项目可达3万亿元。令人尴尬的是，据媒体报道，已推出的PPP项目中，签约率不足两成。 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om

清华大学建设管理系王守清教授称，90%的企业家、70%的民企最大的顾虑是地方政府不讲信用。这是在中央和地方政府力推的背景下，PPP签约率却很低的主要原因。在以往实施的PPP失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。前财政部财科所所长贾康在去年9月参加上海鸿儒论道论坛时，就以中国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥为例，阐释了大桥社会资本投资方名流公司与当地政府签订了合作协议后，经营排他权既未受到保护，也未收到补偿，反而后续又两次被地方政府要求，投资该项目的附加增项（未写在初始合同中），增加了项目投资总成本，最终导致名流公司希望提前退出合作。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

事实上，PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要法律隐患，即它的合同属于公法还是私法，是行政合同还是民事合同？因为这直接关系到，一旦合作产生矛盾，一方单方面不讲信用，应采用哪种诉讼方式。如果是前者，以公法为基础，那么作为社会资本，只能行政复议或行政诉讼，地位上仍属于服从一方。如果是后者，则以私法为基础，社会资本与政府是平等地位的，有利于自身权利的保护。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

在中国当前发布的PPP相关法规中，对PPP项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不够清晰。财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》和国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中都分别规定，合同争议，可通过仲裁（解决民事争议的方法）或民事诉讼的方式解决。但六部委今年4月发布的《特许经营办法》却未对此明确说明。这是需要未来PPP的法律法规进一步明晰的地方。