在PPP项目庞大、复杂的合同体系中，最为核心的是政府与社会资本（或社会资本为主组建的SPV）之间的授权协议，这是PPP模式中其他诸多相关协议存在的前提和基础。但对授权协议的法律定性，究竟是民事合同，还是一种行政协议，一直存在争议。这一争议直接影响到社会资本的地位及权利救济，进而直接影响到社会资本的投资安全。特别是在当前行政诉讼中，行政相对方胜诉比例过低的情况下，问题更加突出。
与此相关的法律法规包括： 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com
《行政许可法》第十二条：下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；第五十三条第一款：实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第二十八条：（二）违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。（三）争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。
《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第五十一条：特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
《行政诉讼法》第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
《行政诉讼法司法解释》第十一条：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。
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综合以上规定可以看出：从行政许可法的角度，政府对社会资本的授权是一种行政许可行为；财政部门倾向于认为是一种政府采购的民事行为；国家发改委倾向于认为是一种行政审批的结果，属于行政行为，与其审批项目的角色有关；全国人大及最高人民法院认为是一种行政协议，是一种行政行为。
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虽然目前没有更高层级法律明确规定PPP授权协议的性质，但仅从前述规定，至少可以肯定，除委托运营（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）以外的其他PPP授权协议，均会被定性为行政协议，出现纠纷亦会按照行政诉讼的方式予以解决。因此，协议中约定的民事诉讼、商事仲裁条款可能会被认定为无效。
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