非经营性项目如何从BT模式转为真正的PPP？

文章来源:东方早报碳交易网2015-07-30 23:32

非经营性项目的承建模式及风控要点

对于非经营性项目采用PPP模式的相关规定 内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com

1.财政部与发改委两部委文件的差异分析內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（以下简称“财政部113号文”）对适用PPP模式的项目做了特征描述，其中第六条规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。结合《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定看，财政部力推的PPP更多强调优先应用于有收益的公益性项目中。如上文所言，发改委2724号文对于适用PPP模式的项目做了分类处理，非经营性项目也可适用PPP模式。所以相比较财政部113号文规定而言，发改委2724号文对于适用PPP模式的项目类型规定较为宽松。考虑到非经营性项目将主要通过政府付费方式进行，且财政部113号文在内容上也更为全面到位，因此，笔者建议，对于两部委文件的冲突事项可优先参照财政部113号文执行。

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对比财政部先后出台的76号文和113号文，不难看出，财政部门更关注项目的全生命周期管理，社会资本是否合理分担了风险，PPP模式本身是否不合理增加了财政负担。所以，对政府而言，若是社会资本参与了非经营性项目的后续运营或管理，在社会资本分担项目运营管理风险的同时，项目管理效率将会因先进管理技术的引入得以提高，与此同时，运营期内通过政府分期付费，让社会资本逐年收回投资成本和合理回报，也将在一定程度上缓解财政集中支付的压力。因此，笔者认为，财政部在76号文中规定将PPP模式优先应用于有收益的项目，很大程度上是出于当前地方政府负债较高、全面推广PPP模式可能会加剧地方债务风险的考虑，其本意并非要排除PPP模式在非经营性项目中的应用。而综观国际市场，发达国家在非经营性项目领域有着大量成功的PPP模式应用案例，对于国际上的成熟做法，国内的PPP实践应该积极加以借鉴。

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2.非经营性项目PPP模式的具体运作方式

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结合财政部、发改委的相关文件规定以及国际上的成熟做法，非经营性项目PPP模式可以参考以下方式加以运作：

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委托运营（Operations &Maintenance，O&M）。根据财政部113号文规定，委托运营,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。发改委2724号文对委托运营方式也有规定。公园绿地、街路绿化、道路养护等存量公共资产的运营维护项目可以考虑采用O&M方式进行运作。

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建设-移交-运营（build-transfer-operate，BTO），是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后资产所有权归属政府，在特许权内政府将资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司按约定提供运营服务并收取运营费用及前期投资成本。加拿大等国明确将BTO作为PPP的具体运作方式。国内操作的相当部分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权，如上海的大连路隧道BOT项目、杭州的庆春路隧道BOT项目等。

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建设-移交-租赁（build-transfer-lease，BTL），是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后所有权归属政府，在特许期内特许权人将项目出租给政府使用，租期届满后政府完全取得项目。韩国在其2005年1月修订的《民间参与基础设施法》中提出并大力推广BTL模式，并将BTL模式用于兴建学校、医院等公益设施，租期为10-30年。夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

设计-建设-融资-运营（design-build-finance-operate，DBFO），是指项目从设计开始就特许给社会资本，直到项目经营期满收回投资和取得投资效益。DBFO是英国高速公路局提出的，用来描述依据私人融资计划（PFI）模式制定的基于特许经营的公路计划。DBFO合同期限一般为25年或30年。DBFO最早适用于有收益的公益性项目，发展至今，也常被用于非经营性项目。本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om

3.以PPP模式实施的注意要点本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

上述几种方式是最为常见的做法，实践中，PPP项目参与方可以合理借鉴并结合项目具体情况加以必要的创新。根据财政部113号文规定，以PPP模式实施的，实施方案应按规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的方能实施。具体PPP项目的操作，各地财政部门正在根据113号文精神积极制定本地项目操作流程，投资人和金融机构应积极参与到项目前期工作准备中，真正体现PPP项目的全生命周期管理。

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