我国前期PPP项目中存在的问题

政府与市场的职能界限不清

政府与市场的职能界限不清，政府可以既当裁判员又当运动员，政府失信违约给项目带来直接损害的同时也不利于后期项目开展。尽管PPP项目合作双方有合同约束，规定了双方的责任、权利和义务，但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位，政府失信违约对投资人的融资成本、项目收益造成了严重的影响，并且不利于其他项目的开展。一是在对相关社会资本、民营企业的态度上，政府一时欢迎、鼓励社会资本与政府合作进行基础设施建设，一时投资政策变化或是资金宽松不愿继续合作。例如，汇津公司和长春市排水公司2000年开始签订《合作企业合同》，同期长春市制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》，项目投产后初期运行正常，但是从2002年开始排水公司开始拖欠合作公司污水处理费。2003年2月长春市废止了上述管理办法，并从3月起排水公司停止向合作企业支付任何污水处理费，经过近两年法律纠纷，政府最终回购该项目。二是缺乏完善的前期规划论证和预算约束。项目设计时为了吸引社会资本进入，政府承诺提供较好的补贴和需求保证，而当项目实际出现运营困难时，政府无法履行合同约定，又缺乏有效约束，导致项目失败。例如，廉江中法供水厂项目前期约定自来水公司日购水量不低于6万立方米，而该市当年日消耗量仅2万立方米，并且合同约定水价高于居民支付水价。最终廉江市政府和自来水公司无法履行合同，水厂被迫闲置。产生这种问题的根本原因在于，部分地方政府仅将PPP模式视为融资工具，并未充分重视其提升公共服务效率的本质。因此经常在项目推广过程中本末倒置，为了吸引资金降低短期融资压力，作出脱离实际承受能力的承诺，最终只能以政府失信和项目失败告终。 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com

缺乏关于PPP的法律制度 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

我国缺乏关于PPP的法律制度，增加了社会资本的交易成本和运作难度。PPP一般涉及的都是公共工程与公共服务领域的投资项目，并与公众日常生活密切相关，依托相关项目提供的服务质量、价格等，均是比较敏感的话题，也特别容易引起民意的反弹。所以，需要制定一套专门的法律法规，对PPP项目的立项、投标、建设、运营、管理、质量、收费标准及其调整机制、项目排他性及争端解决机制，以及移交等环节做出全面、系统的规定。虽然PPP模式在我国已运行了相当长的时间，但却明显缺乏国家层面的法规制度，有的只是地方性的或行业性的管理办法或规定。在某些地方，PPP项目的建设，甚至作为凭据的仅有地方政府一纸“红头文件”，其法律效力很低。由此造成了在合作过程中，公、私双方并不是在成熟的法律框架下依据清晰有效的契约处理利益关系，而是“走一步说一步”。由于政府部门掌握着公权力，很容易将自己的意志强加于私人部门，在相关的博弈过程中，私人部门几乎注定是弱势的一方，得不到法律和契约的有效保护，成为很多额外风险或成本的承担者。我国目前在PPP领域采用的是部委发“通知”，指定“政策”的方式来规范，其法律效力较低。而且各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理角度出发，法规文件各自为政，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

PPP模式较单一，项目运营周期较短

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PPP模式需要更加多样化。目前中国的PPP模式仍主要集中于基础设施领域，而在一些PPP发展较为成熟的国家，如英国和澳大利亚，PPP则已广泛延伸至公共设施和公共服务领域，如教育、卫生、司法、公益住房等等。此外，当前我国实施的一些PPP 项目（如BT 项目）运营期通常只有3-5年，不仅没有解决政府财政融资问题，相反被私营部门增加了一部分成本。例如一些地方通过PPP建设的城市环线，通常建成之后政府付费40%，接下来连续两年每年再付30%。由于企业融资成本一般会高于政府融资成本，导致项目最终不但没有发挥财政资金的杠杆作用，最终还进一步加重了政府的债务负担。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

没有实现合理的风险共担 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

如果社会资本承担过多经营风险，又无法获得合理回报，项目必然难以持续运营。例如2003年湖北十堰开展全城公交民营化，引入民营企业家张朝荣以3816万元获得十堰市公交公司68%股份，每年出资800万元买断十堰市公交线路的18年经营权；但运营过程中，政府不允许公交票价上涨，并且不给与补贴，每年还要收取800万元买断费用，导致公交公司成本压力持续上升。企业只好通过克扣员工工资和降低油费开支压缩成本，最终导致2008年公司连续爆发四次大规模停运事故，政府只能重新出面接管公交公司。但如果政府部门承担的风险和责任过多，PPP就变成了形式主义。我国开展的很多PPP项目都有高额的财政补贴，虽然名义上是采用了PPP模式，但政府还是承担了“兜底”责任，甚至付出了超过合理水平的利润，不但风险没有分散，财政负担还有所加重。

缺乏PPP协调管理机构 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

地方政府没有项目开发和储备能力，缺乏PPP协调管理机构。我国14年以前没有专门的PPP管理机构，更没有相应的项目开发和储备。一个PPP 项目的成功实施需要较长的准备工作，一般要2-3年时间。由于目前我国“物有所值”（value for money）评估体系的缺失以及对PPP项目适用类型题解不清，直接导致了PPP 模式在国内选择的盲目性。例如，青岛威立雅污水处理项目的推进就由于政府对于PPP合作不熟悉，政府态度不定导致合同谈判时间很长，并且由于市场缺乏有效评估机制，尽管就污水处理价格签订了合同，但后期政府又要求重新谈判降低价格。我国自上世纪90年代以来开展的PPP实践，主要是“自下而上”的自发探索，多局限在项目层面，缺乏经验总结、制度安排和理论指导，因此急需中央层面着手建立PPP工作机制，推动设立PPP管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。

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PPP 现有融资渠道不足

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目前我国的PPP项目主要依赖银行融资，并且银行贷款融资方式往往需要担保或者抵质押，融资渠道相对狭窄。例如在湖南某电厂项目中，投资商中标后先起草了特许权协议，但由于未能在给定融资期限中完成融资被取消资格没收了投标保函。在传统的银行信贷服务方面，针对PPP领域可能需要进行创新。国务院14年11月颁布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）中就明确提到“支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等创新类贷款业务”。除了传统的信贷融资渠道外，其他国家的经验表明， PPP项目可以从养老基金、保险公司等机构投资者中筹集长期低息资金。中国政府近年来的体制改革为推动融资方式实现上述转变打下了一定基础，但新的融资机制仍有待试点和运用。

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