中国PPP模式的梦想与现实

PPP在我国并非全新的事物，20世纪末就已有通过PPP 模式建设基础设施的项目，截止目前采用PPP 模式运作的项目数量累计超过1000个，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过9000亿元人民币。无论是从时间维度还是从PPP制度性建设的角度来看，我国PPP的实践可以分为三个阶段。

开创性阶段：20世纪末至2003年 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

位于泉州市境内横跨晋江的刺桐大桥，是福建省特大型公路桥梁之一，也是我国国内最早采用引入本土民营资本的BOT方式建设的路桥项目。为了筹建大桥，1994年5月至10月，由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60：40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。1994 年10月5日，市政府下发了《关于泉州刺桐大桥及其附属工程建设的通知》，正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT模式进行大桥的建设运营。按照《通知》要求，刺桐大桥经营期限为30年（含建设期），建设期为3年。大桥工程于1995年5月18日动工建设，1996年年底竣工。1997年1月1日正式投入运营，比规定的3年工期节省了近一半的时间，工程质量达到全优。刺桐大桥采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。泉州市名流路桥公司根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止。大桥运营的收入所得根据与贷款银行之间的现金流量管理协议进入贷款银行监控账户，并按照资金使用的优先顺序进行分配，即先支付工程正常运行所发生的资本开支、管理费用，然后按计划偿还债务，盈余资金按投资比例进行分配。刺桐大桥自1997年通车以来，车流量迅速上升，不仅取得良好的社会效益，而且经济效益也曾经出现高峰期。刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础设施建设的目的，成为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式案例，开创了我国以本土民营经济主体为主组建特殊项目公司（SPV），投资基础设施项目建设的先河。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om

但是作为国内第一个以BOT模式建设的基建项目，由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥BOT 项目虽有SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本，在实际运行当中出现了种种问题。比如，项目前期未考虑排他性条款，当项目收益较好时，政府投资建设了并行的新桥，面对车辆分流因素形成的利益损失，业主公司处于无奈状态；投资方经营权和收益未能得到充分保障；政府领导层意愿驱动的产权重组，曾使业主方的名流公司濒临危机；政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方的名流公司增加了大量利益让渡负担；过桥收费标准无法形成调整机制；国家各级政府政策法规变动风险也由业主独自承担。这些几乎是开创性阶段我国PPP项目的通病。以弥补基建投资资金缺口为主要目的的项目操作理念，从PPP项目启动伊始，就已注定其所借用的PPP外衣难免会遇到各种困境。而与此相关的顶层设计难以推动及完成，各地PPP模式缺乏一个制度性环境。事实上，国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。在此期间，若干PPP试点项目无论成功与否，都没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。