PPP热的冷思考

PPP模式，英文全称PublicPrivatePartnership，国外称之为公私合作或公私合营，中国规范说法是政府和社会资本合作，这个曾一度沉寂的事物，因最近国务院、财政部、国家发改委连续发布一系列通知、意见、办法、指南等政策文件力推，而重新变得大热起来。一个佐证就是，笔者最近在网上书店想购几本PPP的书，竟然全部脱销。于是，只好通过看朋友的微信订阅号“PPP知乎”来补充知识，顺便也给他做下植入广告。 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

PPP如此之热，和政府加快财政体制改革不无关系。原有的地方政府通过融资平台搞建设的运作模式，走到了尽头。规范化的政府举债模式代替了风险敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。可以说，PPP可能成为加快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键一招。但要顺利打开PPP这个结构复杂的罐头，并不是件容易的事。我们不仅需要真正弄清PPP背后隐含的运作理念、运作机制、运作规则，还要推动政府融资模式、融资渠道、运营流程等作出重大调整甚至根本变革。

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首先，对PPP要有恰当认识。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

一是不能把PPP当成包治百病的良药。PPP模式如此众多，有专家统计，目前PPP模式中字母组合可以排出二十多种。理论上讲，PPP模式可以适用于绝大多数公益性事业投资，如市政交通设施、港口、码头、水务、能源、公共交通、医院、养老院、垃圾处理等等。但这并不意味着PPP可以适用于所有社会服务领域，更不能把PPP当成包治百病的良药。事实上，由于PPP模式多样，前端设计难度大，需要协调的部门多，操作起来复杂，导致实际推行并非那么容易。从国内外实践看，也有不少国家PPP项目运营失败的案例，如英法海峡隧道、墨西哥收费公路工程及菲律宾电力供应等项目，都因各种原因而最终失败。这些原因包括方案设计不完善、风险分担机制不合理、实际运作达不到预期、供求关系出现重大变化、排他性条件丧失等。从我国地方政府看，有必要弄清哪些公益性事业项目适用PPP模式，适用PPP中的哪种，从哪些项目入手比较容易，必要时可以列个清单，作为政府操作的依据，也可以作为鼓励社会资本进入的依据。 本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om

二是不能把PPP当做政府融资的主要甚至唯一渠道。PPP的重要意义自不必多讲，如提高政府投资效率、改善负债结构、提高公共服务质量、发展混合所有制等，可以罗列一大堆好处。但PPP是否可以作为未来政府基础设施融资的主要手段？事实上，即使在PPP做得最好的加拿大、英国等国家，这种模式也始终不是基础设施融资的主要手段，而是作为补充手段存在。2011年，英国公共部门基础设施投资中PPP占比仅为15%，德国、意大利、西班牙、挪威等欧洲国家在3%~5%，奥地利、匈牙利、瑞典、瑞士等国甚至为零。在西方国家，发行市政债券等同样也是公益性项目融资的重要渠道。在我国，地方政府的财力来源更是多种多样，如土地出让收入、地方政府债券、国资证券化或转让盘活等。对于某些纯公益性项目，实行代建制也可以看做是一种融资渠道。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ