国家住建部城建司巡视员张悦：排水管网的部分问题可以用PPP创新解决

“现在我们是污水处理世界第一大国，但是我们远远不是污水处理强国，主要的差距不在工艺，管网才是大问题。”近日，国家住建部城建司巡视员张悦在E20环境平台主办的第52期环境产业战略沙龙上如是说。针对当前国内排水管网的运营管理问题，来自政府、企业、研究机构的30位代表分别表达了自己的看法与建议，张悦从政府的角度阐述了对排水管网问题的观点。

 

排水管网问题为什么这么复杂？

 

“管网问题不是单一层面的问题，”张悦首先指出，“管网问题是钱的问题，但不仅仅是钱的问题。”对于其复杂性，张悦从社会属性、自然属性、经济属性三个角度进行了解读。

 

第一，排水管网在社会属性上，应该是全公益的。“不像市场化的污水处理厂BOT模式，有输入、有输出、有考核指标和定量评价，这些在管网领域施行很困难。”张悦分析了全公益属性的管网的确存在一些限制，但同时强调，“不是说公益就不能市场化。”他建议，可以设定一些间接的指标，并将其与政府的相关责任结合，以推动排水管网市场化。

 

第二，从自然属性角度，排水管网是由政府垄断的、钢筋质地的网络；与污水处理厂并非都是一一对应的服务关系，采用厂网一体化方式未必都能适合。张悦认为：“可以搞劳务外包，一个行政区域的管网和处理设施可能是一张网对应N个污水厂。”

 

第三，从经济属性角度，排水管网不会产生增值效益，资产不确定，很难有利益最大化的企业。“由于管网前两个属性，它往往被定义成沉淀资产，”张悦同时指出，“管网的价值是按功能来计算的。所以说经济上很难把它做一个定量的评估。”

 

“具体说到政府采购服务和管网特许经营的各地实操方面，还没有达到‘服务’的层面或者‘特许经营’的层面，还只是在劳动力或者是劳务外包的层面。”他强调，地方不应当去制定维护标准、费用标准等等标准，例如一公里的管网要多少钱，他认为这是制定不出来的，而且即使制定完备了，也不会对管网市场化有帮助，在这种背景下的竞争机制也会因此而一钱不值。

 

解决管网问题，该怎么办？

 

针对管网问题的复杂性，张悦以他30多年的经验和创新思维，开出了医治“药方”。

 

一、政府的责任主体地位要强化

 

排水管网的问题如何才能得到解决？张悦首先指出政府的责任主体地位要强化。政府在排水管网领域应该体现“保护人民群众生命财产安全”、“环境保护和污染治理”、“雨水资源的利用与节约”共三个方面的责任主体地位，而且这三项要全部纳入对政府的整体考核范畴。

 

二、注重管网的顶层设计

 

张悦援引《排水条例》中的第一条原则，强调要尊重自然，“过去讲统筹规划，兼管并重，保障安全，实际上是尊重自然，”张悦指出，“要讲蓝色经济，要把低影响开发和原有自然水系的规划建设破坏性好好解决。不要让所有的水，全部依赖于管道末端。”同时张悦用习近平主席讲的“自然存续，自然渗透，自然进化”总结，认为应该努力从源头解决管网的问题，政府要遵循自然的法则。

 

排水管网要规划到位才能解决大问题。“治污、雨水、环境、资源、安全都要结合起来，”张悦认为，管网是多元复杂的系统，所以管网的维护、清淤、巡查等都需要规划。要规划，先普查。“普查往往不只是管网普查，还有属性普查，水系普查，然后才是管网普查，然后是周边水位、潮位的普查”，张悦对管网的整体顶层设计通俗地表述道，“规划肯定要进行二次评估，凡是家底不清的，肯定不是成功的规划。政府要有效的‘规划’。”

 

整个城市也处于一个大的水文体系之中，多方面相关联，因而还要有模型、有数字，“要把这个系统普查的情况和信息系统、数字平台一致性解决。”张悦强调，不仅要普查，要规划，还要建立排水管网监管体系，这样才能够“将最终影响、最终因素作为政府的考核指标。”从而有效管控排水管网的运营与管理。

 

三、PPP有新解，政府应重视“三期”

 

“市场化”是当前解决公共服务问题的有效途径，也是本次沙龙讨论的关键点；而对于排水管网问题，市场化也早已被提上日程；所以本次沙龙，张悦特地对PPP进行了阐释。

 

“第一个P指什么？现在有人说国有，把混合所有制结构扯到一起了，P就是公共部门，不是国有企业；第二个P肯定指社会，我认为这个P可以放大一点，哪怕包括市场化改革的国有企业，市场机制的国有企业，比较有钱的，还有社会资本，以民营资本为主。”张悦认为，“PPP的关键在第三个P，他们关系怎么搞。”从而提出了“三期”的概念，即政府一定要考虑管网投资的“短期”、“长期”、“预期”。

 

“短期”是指对于基础设施建设的投资，初期投入较大，而后随着时间推移会投资越来越少，甚至为零。对于管网，在初期较短的时间内需要投资较大，“比如说5-10年，但并不是以后几十年，年年都需要这么大的投资。”所以张悦认为，对管网的短期大投资过后，对于其长远发展，要设定“一个缓增长、甚至是零增长的目标”。

 

“长期”是指对于管网的建设和运行都要有永续的资金投入。“这是政府的责任，公共资金，包括税收，包括房地产税，都应该有一个永续的投入。”张悦表示，现在中央财政每年有五六百个亿用于处理污水、垃圾，但是再搞基本设施建设却又捉襟见肘，所以，“短期和长期的关系要搞好。”张悦认为，前期的较大投资和后期永续的投资要有效配合，才能对管网问题的解决有根本性的推动力。

 

“预期”就是在“短期”与“长期”的基础上，管网投资要注意有必要的效果。“融资”概念被张悦提及，并引用了国祯环保的融资实例，“国祯融资的时候，做了狠劲才是两三个亿，现在市值已经到达二三十个亿了。”因为有好的环保概念、好的预期收益、好的现实项目，所以融资就有成效，管网运行与管理的预期收效也才能更好。“如果借无限需求的机会，把有限的资金，长期化、可持续化，把资本市场的预期放大化，就有可能解决一部分资金问题，”张悦对于“预期”有进一步的思考，“如果PPP模式，从现有的给基本建设投资一定比例的补助，变成一个可持续的投资，比如说基金的方式，比如说财政的运营补贴性投入给污水处理费。就在PPP这样的机制中，谁中标，政府就按结果补偿。”

 

对于PPP，张悦的一句简单概括最为直白明了：“第一个P是‘公共’，是对的；第二个P，拓展了企业；第三个P，需要创新。”所以，他强调：“一定要解放思想，放开思路。原有的融资方式，零存整取，先取后存的方式，搞个调整；不能是混凝土的思维方式，也不能是水泥管的思维方式，要有资本，搞资本那套，参考华尔街的思维方式，要不然解决不了中国的问题。”

 

四、市场化调动活力，政企共赢需“贡献”

 

在管网领域实行PPP模式用“市场”把政府、企业、公众的活力调动起来。张悦认为公私合作中，政府作为“公”的一方需要注意规划，而作为“私”一方的企业也应该有所注意，“第一要想看得透，第二想得开，最后就是赚俩钱。”

 

离开政府，企业只能局限在讨价还价获得酬劳的低级服务层面；只有真正与城市的安全、城市的亮点等“城市政治”相衔接，并能做到对政绩考核有贡献的时候，才能真正获得共赢。“你一定要贡献出来，”张悦说，“你的力量，你的责任心，你的劳务，你的智慧，你的装备，你对新技术的引进，国际的合作。你开一个很好的、贡献的大门，一定有可持续的、三个台阶（短、长、预期）的项目，地方政府就离不开你了。”这样，政府才能信任企业可以解决实质的重要问题，才会给予足够的支持，张悦点评为：“这就是智慧。政府觉得你说的对，活就给你了。”

 

在管网领域市场化中，企业需要在一定程度上依靠政府，而政府也需要由企业来搞活管网，双方要彼此支持，互有贡献，才能长效发展。

 

2014年9月24日，住房城乡建设部城镇水务管理办公室和住房城乡建设部信息中心、国家给水排水工程技术研究中心合作开发并运行的中国城镇污水处理管理系统获得国际水协2014年度的运营/管理全球大奖，张悦作为住房城乡建设部城镇水务管理办公室主任、城市建设司巡视员，代表项目获奖单位也被邀上台领奖。在复杂的城镇污水处理管理系统方面，中国且能问鼎世界，同与污水相联的排水管网问题，获得解决甚至登顶世界的脚步还会远吗？