深度解析PPP发展的五个阶段

 

第四阶段——反复阶段

 

　　2009年到2012年是我国PPP发展的第四个阶段—反复阶段。这段时间是我国城市化发展最快的几年，鬼城、市政不配套等等城市问题也是在这个阶段暴露出来的。

　　2008年美国爆发金融危机，2008年底我国推出了四万亿经济刺激计划。在此背景下2009年成为PPP受冲击最严重的一年。比如中部一个省会城市的地铁项目当时完成了PPP方案，本来需要100亿资金，后来国内三家国有银行自担风险分别给项目贷款100亿元；沿海一个计划单列市的饮水项目当时正在准备PPP方案，忽然我们项目组找不到客户了，他们从上到下都到北京来等大馅饼了，资金轻松解决了。银行无条件提供贷款，有的银行为了给项目提供贷款甚至要送礼，像一场洪水淹死了所有农作物一样，银行如此放贷使社会投资主体彻底失去了讲条件的资本，PPP生态遭到了破坏，有些执行中的PPP项目被政府提前终止了。

　　四万亿刺激计划的弊端很快暴露出来，政府再次开始重视民间投资，为此2010年国务院出台了鼓励和引导民间投资的新国36条。2009年外资和私人资本受到打击后对新政策半信半疑，外资受金融危机影响投资能力减弱，银行担心私人老板跑路等原因导致私人资本也很难得到银行授信，私人资本和外资犹犹豫豫，新36条的效果不明显。

　　在这个时期，国有企业尤其是央企拿到了银行大量授信，据说有些企业的授信额度超过了1000亿，其中一部分用于向私人企业放贷。渐渐的央企资金受到重视，地方与央企对接开始流行起来，央企成为了如火如荼城市化运动的重要角色，央企参与的很多项目都是以PPP的方式进行的。央企成为PPP主角改变了PPP的规则，既然是对接，那么地方书记、市长和央企董事长、总经理吃饭时定的调子就是PPP的准则，竞争、透明等市场规则退居二线。以前做项目要进行可行性研究，这个阶段开发一个新城或一个新区写几页纸说明就行了。

　　当然，这个阶段有些地区的做法还是比较规范的，继续推出了一些竞争性PPP项目，私人资本、外资和国资在这些项目里进行了同台竞争，如大连垃圾处理PPP项目经过充分竞争，投资人要求的每吨垃圾处理费只有50多元。央企的新做法对私人资本和外资的行为方式产生了很大影响，他们一方面向央企学习寻求规避竞争，另一方面也寻求与国有资本的合作以利用国有资本的优势。这个时期的PPP市场没有出现充分竞争、溢价频发的火爆场面。

　　尽管没有政策规定私人资本和外资不能进入某些领域，但由于国企特别是央企在强大政府资源支持下按照国企自己规则的做法，使私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了玻璃门、弹簧门、旋转门和国进民退等种种说法。为了促进民间投资，2012年国务院各部委出台了20多个落实新国36条的细则，客观评价这些细则没有太多新意，当然在PPP市场上也没有发生实质性改变。

　　这个阶段PPP项目是很多的，前提是把包括央企在内的国企也作为社会投资人的组成部分（即视同为Private），粗略估计到2013年全国PPP项目有7000到8000个，其中很多项目没有公开招标是前述对接的结果，所以不被外界所了解。

　　反复阶段的后期PPP市场出现了新的变化。在PPP推广阶段，私人资本较广泛的参与了PPP项目，其中有些企业新进入这个领域不够专业，有些企业拿到一两个项目无法实现规模经营，所以在第四阶段出现了并购整合的案例，这完全符合市场规律，并购整合在下阶段应该还会有较大的发展。