汤维祺 兴业研究分析师
鲁政委 兴业银行首席经济学家 华福证券首席经济学家 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om
摘要：2018年1月17日，环保部印发了《排污许可管理办法（试行）》，全面细化了排污许可制度的执行与管理规定。我国的排污许可制度始于80年代，经过三十年的发展，形成了“以总量控制为目标、多种污染物综合管理”的现行排污许可制度。《管理办法》提出了“企业承诺”“自行监测”“台账记录”“执行报告”和“信息公开”等几方面的管理制度，旨在提升排污许可制度管理与运行的科学性和效率性，并为环评、环保税、排污权交易、环境统计等制度提供了有力的管理工具。排污许可制度的落实，将有助于引导排污企业加大污染物减排和治理、刺激绿色环保产业的发展。而在行业内部，排污许可制度对技术先进、管理高效的龙头企业将产生积极影响，而生产和管理粗放的企业则将受到较为直接的冲击。
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2018年1月17日，环保部印发了《排污许可管理办法（试行）》（下称《管理办法》），从排污许可证的内容、申请、核发、执行，以及监管和处罚等方面，全面细化了排污许可制度的执行与管理规定。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
按照国务院2016年11月发布的《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号）（下称《实施方案》），我国到2020年将完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发、全国排污许可证管理信息平台建设和运行工作，为各项环境管理制度的落实提供系统化、科学化、法制化、精细化、信息化的“一证式”管理手段。从《实施方案》提出的目标任务中可以看到，排污许可制度不仅被视为落实污染物排放总量控制的直接手段，更是落实污染者主体责任、对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制的就手段，被寄予厚望。
排污许可制度的发展脉络 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
按照《实施方案》，排污许可制度是“依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度”，由环境保护部门对排放污染物的企事业单位发放排污许可证，并依证监管排污行为。我国的排污许可制度始于80年代：1988年3月，原国家环保总局发布《水污染物排放许可证管理行办法》首次提出了水污染物排放许可制度，此后2000年和2008年《水污染防治法》经过两次修订，进一步强调了了排污许可制度；大气污染物排放许可制度则是在2000年《大气污染防治法》中首次确立。然而《水污染防治法》规定的排污许可仅要求企业（浓度）达标排放，而不涉及总量控制；此外，水和大气两项污染防治法规定的排污许可主管部门也有差异，前者为地方环保部分，后者为地方人民政府。
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2005年12月3日，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出了“污染物总量控制”目标，并明确要将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位；2013年11月中共中央发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步在“改革生态环境保护管理体制”部分强调，要完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。2014年4月，新《环境保护法》正式确立了以总量控制为目标、多种污染物综合管理的排污许可制度。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
2015年9月，中央政治局会议审议通过《生态文明体制改革总体方案》，要求尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，完善排污许可制度。为此，2016年11月国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》明确排污许可制度的改革方向，并由环保部在2016年12月制定发布了《排污许可证管理暂行规定》，在部分重点行业和地区启动了排污许可制度的改革试点。经过一年的试点，环保部此次发布《排污许可管理办法（试行）》取代了此前发布的《暂行规定》，预示着排污许可制度从部分地区、部分行业的试点，正式推向全国和全行业覆盖，而相关制度建设的进程也将全面加快。 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com
《管理办法》的主要内容
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《管理办法》从排污许可证内容、申请与核发、实施与监管、许可证变更，以及法律责任五个部分，对排污许可制度，以及排污许可证的管理做出了详细的规定。对比此前发布的《暂行规定》，《管理办法》的内容从37条增加到68条，明确了行业覆盖范围和排放许可的核算方法，并且对于排污企业规定了企业承诺、自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等几个方面，旨在提升排污许可制度管理与运行的科学性和效率性。
首先，《管理办法》援引环保部《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》（下称《名录》），明确了排污许可证制度逐步实现全行业覆盖的时间节点和具体要求。2017年7月，环保部发布《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》（下称《名录》），对33各大类82个细分排污行业的排污许可证核发时间节点做了规定：
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2017年完成核发的行业包括制糖、纺织皮革、造纸、化工、炼焦、氮肥、农药、水泥、平板玻璃、电力，以及部分地区的钢铁、有色与石化行业；
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2018年将完成核发的行业包括农副食品加工、合成材料、陶瓷，以及其余部分地区的钢铁、有色与石化行业； 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
2019年将完成核发的行业包括禽畜养殖、大部分食品和烟酒饮料制造业、家具制造、汽车和电池制造、电子产品、热力，以及污水处理、废料加工等环境治理业；
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2020年则需要完成剩余所有细分行业的排污许可证核发工作。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
其次，《管理办法》明确排污许可证所列排污总量限制的核算，按照全国排污许可证管理信息平台公示的各行业《排污许可证申请与核发技术规范》确定，目前信息平台公示的技术规范已经达到19项，随着排放许可证核发节点的陆续到来，相关技术规范的开发也将加快。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
再者，对于排污企事业单位而言，根据《管理办法》的要求，申请核发排污许可证需按要求提交申请材料，对申请材料真实性、完整性、合法性进行承诺，并按规定开展自行监测，记录台帐，按期向主管部门提交执行报告并公开披露相关信息。这一制度体系的核心是要求企业“自证守法”，落实了《实施方案》提出的“权责清晰、强化监管”的要求。企业自行监测、台账记录、执行报告制度，不仅是排污单位加强内部管理、及时发现环保问题以及核算实际排放量的重要基础，同时也是环保部门核查企业达标排放、判定企业按证排污的重要检查内容和执法依据。而信息公开的要求，则有助于强化企业持证依证排污意识，引导舆论监督。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
排污许可证与其他制度的衔接 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com
排污许可制度不仅是落实污染物总量控制的有效手段，还能够与环评制度、环境保护税、排污权交易、环境统计等制度进行衔接，为其他制度的开展和落实提供有力的管理工具：
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对于总量控制制度，排污许可证中规定的许可排放量依据国家和地方污染物总量控制指标确定，并逐级下发到企业，因此企业所持排污许可证上载明的排污许可两，就是总量控制指标在微观企业的具体表现； 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
对于环评制度，《管理办法》规定申请排污许可证的，需要提交环评报告，并据此作为排污许可浓度与总量核定的依据，并需要将环评信息记载于许可证上。建立环评与排污许可制度相衔接的管理机制，对于强化环评制度的作用将产生积极影响； 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
对于环保税，环保部已经明确排污许可管理形成的企业实际排放量将作为环境保护税征收的主要依据，两部门也对数据共享达成一致意见；
对于排污权交易，排污许可证完成了最为重要的前提基础，即排污权的确权工作。依据企业核发并登记的排污许可证载明排污总量，可以为企业见的交易提供依据。在《管理办法》规定的排污许可证副本中应记录信息中，就包括排污权有偿使用和交易记录，为两项制度的衔接预留了接口；
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此外，通过全国排污许可证管理信息平台的建立，为企业污染物排放情况提供了信息披露和共享的平台，为企业污染物排放信息与环境质量信息、生态保护红线等空间信息的整合打下基础。 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放（交—易^网-tan pai fang . com
对相关产业的潜在影响
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排污许可制度的严格落实，对于落实污染物总量控制、规范企业排污行为管理、引导企业加大污染物减排和治理，都将起到积极的推动作用，同时也将为绿色环保产业带来更大的市场需求空间。按照《管理规定》，首次发放排污许可证的有效期为三年，延续换发的有效期为五年。同时，按照我国主要污染物总量控制指标[1]，未来我国污染物排放总量将持续下降，以保障环境质量目标的落实。而随着经济增长和经济体量的扩大，新增产能将不可避免地受到排污总量的限制。而结合排污权交易制度的开展，排污权内在价值将产生经济激励，推动企业加大污染治理的投入。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
值得注意的是，由于排污许可证核定企业排污总量的方式，是依据行业基准排放法，也即按照行业基准的单位排放量乘以产品产量，因此生产技术水平较高、排放效率好的企业，据此核算的排放量将较为宽松；而技术水平低、污染排放强度大的企业，则核定的排污总量对于该企业就将较为紧张。此外，排污许可证的申请，以及自行监测、台帐管理、信息报送和披露等工作对企业日常经营管理和排污管理都提出了更高的要求。综合上述两方面的因素，排污许可证制度的落实对行业中技术先进、管理高效的龙头企业将产生积极影响，而生产和管理粗放的中小企业则将受到较为直接的冲击。
国家工信部备案/许可证编号
