技术与管理双轮驱动 武汉市公共机构节能降碳机制创新

近年来，武汉市多措并举推进公共机构节能降碳工作，2020-2022年市级公共机构能耗呈现逐年下降趋势，2022年人均综合能耗、单位建筑面积综合能耗、人均用电、人均用水同比2020年分别下降3.44%、2.02%、3.23%和3.35%。

 

一、节能降碳取得初步成效

 

（一）示范引领成效显著。全市共建成国家级节约型公共机构能效领跑者1家、水效领跑者1家、示范单位7家、生活垃圾分类示范点3家，省公共机构节能示范单位15家、生活垃圾分类示范点11家、节水型公共机构81家。

 

（二）目标管理逐步完善。出台《武汉市公共机构能耗定额标准》后，公共机构能耗达标率逐年提升，2022年单位面积、人均能耗达标率分别达到90.64%、87.44%。

 

（三）用能管理持续加强。督促开展能源审计、落实整改措施，做好能耗统计和分析。武汉市第一医院于2020年进行能源审计并落实整改后，能耗持续下降，2022年综合能耗降低4.94%。

 

（四）市场化机制推广应用。制定印发《关于加快推进武汉市公共机构采用能源费用托管服务工作的实施方案》，6家单位已实施能源费用托管项目。其中，武汉东湖新技术开发区管委会集中办公区开展能源费用托管服务后，楼群总电耗下降15%，人力资源指数下降40%；武汉市中心医院预计10年内节能总量可达到6320吨标准煤。

 

（五）绿色低碳改造着力推进。市妇联大楼更换中央空调系统后，综合电费、水费和卫生费与同期相比减少41.35%；推广太阳能光伏光热项目，探索利用建筑屋顶、立面、车棚顶面等空间安装光伏发电设施；大力推广使用新能源汽车，在全市党政机关更新车辆中新能源汽车占比60%以上。

 

（六）智慧管理平台完成搭建。对市本级公共机构进行能耗实时管理，提供设备运行状态监测、能耗监测、能效分析、节能减排智能运维等智慧服务。江夏区、蔡甸区运用自行研发的能耗监管平台，实现对公共机构能耗实时精准调度监控。

 

二、武汉市公共机构节能工作面临的困境

 

尽管制度建设、节能技术应用和节能改造项目等在持续推进，但武汉市能耗下降率和达标率均呈现逐年减缓的趋势。2022年能耗下降率相比2021年减少约1个百分点，单位建筑面积能耗达标提高率减少8.23%，说明现有绿色低碳管理体系和节能技术条件的边际效用呈现递减趋势，节能降碳效果有限，可持续能力较弱。

 

（一）节能降碳资金保障不充足。公共机构绿色低碳建设仍未设立专项资金支持，导致能源审计、节能改造费用、建设评审等费用得不到充分保障。部分公共机构尤其是党政机关节能资金来源相对单一，对财政资金依赖性较强，多数单位自身经费预算仅够维护维修现有设备，而节能技术、产品采购成本高，投资回报周期长，导致这些单位的采购意愿不强，一定程度上限制了绿色低碳建设的速度和规模。

 

（二）财政与监管约束较弱。公共机构能源消费缺乏刚性管控，能耗超标对财政拨款额度及日常运维资金使用基本无影响，能源审计结果、能耗定额标准未能形成硬约束。公共机构节能降碳工作暂未纳入市级绩效考核目标，能耗监督管理和节能工作推进缺乏有效抓手。尽管建立了一批节约型公共机构示范单位，但验收后缺乏长效的监督考核机制，持续性不足。没有对节能突出单位、个人设立奖励或补偿机制，正向激励不足，内生动力有限。

 

（三）用能差异显著增大管理难度。不同类型的公共机构建筑面积、用能模式、能耗规模悬殊，统一管理困难重重。例如，行政机关中大多单位办公区分散、个体规模小，2022年集中办公的市级行政机关仅占23.10%，节能规模效益低，管理成本较高。医疗类机构未将绿色低碳建设纳入应急管理体系，受突发公共卫生事件影响大，紧急状态下能耗较高。教育类机构的用能人员中青少年居多，日常管理和节能宣传难度更大。场馆类公共机构大多为半开放式且建筑面积大，用能人数多，能源刚需大。

 

三、技术与管理双轮驱动节能降碳创新理论框架构建

 

（一）技术与管理双轮驱动概念界定。技术与管理双轮驱动指在公共机构节能降耗体系建设中形成的一种可持续动力模式，强调科技创新与管理创新效能的共同作用，注重二者的深度融合与有机联动，以克服公共机构节能降碳工作中的壁垒和障碍，切实激发节能主体能动性，长效推动节能降碳工作的高质量发展。该模式以技术创新推动节能降碳提质增效，形成节能降碳的系统能力；以管理创新增强各主体的协调性，调整优化工作机制。两个轮子相互协调、持续发力，构建起各类主体主动作为、协同互动，各类要素顺畅流动、高效配置的节能降耗生态体系。

 

合同能源管理是一种以节省能源费用支付节能项目全部成本的节能投资方式，这种方式正是以技术与管理创新双轮驱动实现节能降碳的市场模式。具体来讲，合同能源管理是由节能服务公司与用能单位签订节能服务合同，向其提供能源审计、节能改造、设备采购、运行维护等综合服务，并从节省的费用中回收投资、获取利润。一方面，最大效益化动机驱使节能服务公司运用先进节能技术保障用能单位获得足够节能量，推动节能技术的创新推广，提高能源资源利用效率；另一方面，该模式通过管理创新引入市场化手段，降低用能单位节能改造的资金和技术风险，减轻对财政资金依赖，提升节能专业化水平。

 

（二）技术与管理双轮驱动公共机构节能降耗的必要性。一是解决公共机构节能外部性问题的有效途径。公共机构节能具有外部经济性，由于环境质量和能源资源具有非排他性和产权的模糊性，在无强制规定和有效激励的条件下，单位或个人选择节能行为所产生的效益往往会被其他未参与主体共享，但获利主体不用向采取节能行为的主体支付报酬。这时，节能行为的个体收益小于社会效益，资源配置远离帕累托最优，导致公共机构节能供给不足，积极性不高。

 

外部性问题需要通过政府强制性征税或补贴将其内部化来解决，合同能源管理正是以政府购买节能服务的方式将节能外部性内部化，通过机制创新对节能效益生产者进行经济补偿，有效消除节能主体与未参与主体之间的效益偏差，提升节能工作的供给和质量。

 

二是突破现有制度瓶颈的有力支撑。当前武汉市公共机构节能工作大多以政府强制性干预的命令——控制型规制为主，例如双控与定额相结合的节能目标管理模式、重点用能单位审计制度等，这类规制通过自上而下的压力传导机制，虽能使节能绩效在短期内得到可测量的改善，但执行成本较高，可持续性不强。另外，在命令——控制型规制下公共机构更倾向于完成规定动作，对采用节能新技术、超额完成节能工作的激励作用不大。

 

合同能源管理的本质是一种以市场为基础的激励性规制，通过借助市场信号引导自下而上的自发性节能行为，使参与主体获得一定程度的行动自由的同时，以市场化手段优化各类节能要素在行业、单位间的配置，以经济激励推动能源消费结构转型，解决节能投入原动力不足问题，促进节能新技术、新产品在公共机构的推广利用。

 

（三）技术与管理双轮驱动作用机制。整体性治理。首先，尽管公共机构包括党政机关、事业单位和团体组织等多种类型，但由于经费均以财政性资金为主，社会公众更倾向以“政府”作为公共机构节能的责任主体关注监督。其次，各类公共机构布局分散，用能差异较大，节能潜力不均，其中节能潜力较差、规模不经济的单位很难受市场青睐，只有将公共机构作为一个整体打包，计算全局规模效益，才能更好地吸引市场参与，达到整体节能降碳的目的。

 

因此，技术与管理双轮驱动应以整体性治理为基础，着眼于政府各部门的整体性运作，强调政策过程的统一同步和基于节能工作的协同整合，通过建立扁平化的组织结构和网络化的组织体系打破部门、单位间壁垒，理顺条块关系，增强区域节能统筹力。整体性治理在实现路径上强调信息技术赋能，通过人工智能、大数据等信息技术实现跨组织、跨区域的合作，通过统筹顶层设计与分类规划，加强公共机构用能的精细化、动态化管理水平，为节能信息数据资源的快速集合与共享提供便利，不断提升公共机构节能的整体治理效能。

 

政府与市场共治。以政府主导的命令——控制型管理模式由于执行成本较高产生诸多困境，而当前节能市场缺乏完善的制度规范与监管，可能出现由信息不对称导致的道德风险问题，因此应尽量避免政府或市场的“单中心”治理。

 

合同能源管理模式要求政府与市场共治，理顺政府与市场关系，鼓励政府和市场之间的互动协作，提供高效优质的节能服务。一方面，合同能源管理通过市场化机制降低公共机构节能改造的资金和技术风险，将节能量直接转变为价值效益，推动绿色低碳建设方式由原有的被动修复转变为主动建设创收；另一方面，也要求政府加强顶层制度设计，完善法规制度和配套措施建设，强化监管职能和标准引领，推动各个领域、环节、部门统筹协调，形成统一开放、竞争有序、制度完备的节能市场体系。

 

激励相容理论。激励相容理论是解决信息不对称下“代理人问题”的有效路径，通过制度安排将委托人与代理人的利益进行有效“捆绑”,使委托人利益最大化通过代理人的效用最大化行为来实现。

 

公共机构与节能服务企业构成了一种委托——代理关系，公共机构作为委托人，期望获得节能效益的最大化；节能服务企业作为代理人，希望节能预算与实际能耗形成最大化差额。合同能源管理将公共机构节能效益最大化与节能服务企业收益最大化相统一，最大程度地协调节能服务企业的决策活动与公共机构需求相匹配，解决公共机构节能资金保障不足、先进技术应用不到位等问题。

 

四、技术与管理双轮驱动实现路径

 

现阶段市场引领的技术创新主体地位越发凸显，技术创新供给质量不断提升，然而节能降碳工作机制尚未完善，仍存在约束不强、资金保障不足、技术运用不充分等困境，管理创新的驱动效应不明显，导致技术与管理创新不协调、不同步，双轮驱动作用乏力。因此，当前应聚焦创新完善管理体制机制，推动双轮驱动持续发力，促进节能降碳工作的高质量发展。

 

（一）硬约束为双轮驱动提供基础条件。强化能耗定额指标指挥棒的作用。第一，建立规范的监督考核机制，根据节能工作现状，将考核清单和定额标准法律化、制度化；第二，将能耗定额标准作为推动能源资源节约工作高质量发展的重要抓手，逐步推动纳入市级绩效考核，引导公共机构积极对照定额开展能效对标，以硬约束压实主体责任。

 

促进能源审计结果应用。第一，加大审计系统和能源核算调查系统的协同力度，扩大重点单位的用能审计范围；第二，严格将考核结果与承诺的工作目标对照，对考核不合格的进行追责；第三，加强跟踪式和阶段式的动态考核，将定期抽查与年终考核相结合。

 

形成基于节能降耗绩效的奖惩制度。会同市财政局建立能源资源消耗与预算安排相结合的财政管理制度，根据考核结果对节能工作突出的单位予以奖励，对考核未达标的单位予以一定比例的经费缩减，以负向激励督促其整改，但需给予适当的缓冲期。

 

（二）少量财政资金撬动市场活力。以财政资金支持节能技术创新。第一，综合运用财政资金引导、税收调节和政府绿色采购等多种措施支持节能技术发展。第二，加强原始创新投入，引导绿色金融产品开发为节能技术创新营造良好的市场环境和发展生态。

 

以财税政策引导节能服务产业发展。制定完善的税收优惠、税费减免政策，吸引更多主体进入节能服务产业；强化税收倾斜政策，促进更多社会资本流入；建立健全财政贴息、信用担保体系，通过间接性财政措施促进形成成熟的服务产业市场。

 

（三）管理创新维护适度竞争的良性市场秩序。进一步鼓励公共机构采用合同能源管理模式。加强顶层设计，做好整体实施规划，提高干部职工对合同能源管理政策和工作机制的认识，促进形成协商机制；规范细化财政预算及支付核算、政府采购等配套政策，减少项目实施的障碍和壁垒；结合试点编制案例集和指导手册，提供经验指导。

 

完善配套措施规范节能服务市场。建立项目效果评价体系，并对节能服务企业评级；完善节能服务市场监管体系，引入财政、审计、纪检和社会监督多种形式，压实监督管理职能；构建第三方认证机制，加强对第三方节能审核和咨询机构的培育；加强节能服务信用体系建设，构建失信黑名单，加强对失信的联合惩戒；完善市场主体退出机制，构建常态化、科学化的市场退出方式，激发主体竞争活力。

 

（四）信息技术支撑公共机构节能降碳建设。完善武汉市公共机构节能降耗综合管理平台。整合升级公共机构能源资源综合信息平台，以信息技术克服武汉市公共机构分散、难以整合的现实困境，提高用能数据采集的完整性、准确性、时效性，对能耗异常情况进行实时报警和预警提醒。

 

实现对节能降碳数据的深度挖掘。加强大数据挖掘分析技术在公共机构节能领域的应用，活化能源资源消耗数据运用，为决策和日常运维提供数据支撑。

 

建立公共机构节能降碳的空间数据。将公共机构节能管理平台与办公用房数据平台打通，统筹规划节能降碳和办公用房集中统一管理工作，精准指导公共机构用能行为，提升节能管理的时空协同能力。 

 

（文/武汉市机关事务管理局  华中科技大学机关事务管理研究中心）

 

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