排污交易制度的最新实践和未来发展趋势展望

文章来源:tanpaifang.com碳排放网2012-03-28 12:45

排污交易制度的最新实践和展望

王金南董战峰杨金田李云生严刚（环境保护部环境规划院，北京，100012）摘要：首先全面探讨了排污交易的理论依据、排污交易政策有效实施的前提条件以及排污交易一级市场和二级市场的内涵和特点等基本问题；对国际及国内排污交易政策的进展和动态进行了系统回顾和评述，识别并分析了我国深化推广排污交易政策的若干热点问题；最后对我国排污交易的发展趋势和试点行动路线图进行了展望，指出中国排污交易制度的构建和完善应分步有序推进、不断拓宽领域、分期重点突破，应加强关键技术、初始分配、交易市场、法律法规、监测监管、执法监督六大体系建设。关键词：排污交易；理论基础；环境经济手段；行动路线图Emission Trading Programs: The Updated Progress and Its Development for ChinaWANG Jin-nan, DONG Zhan-feng, YANG Jin-tian, LI Yun-sheng, YAN Gang(Chinese Academy For Environmental Planning, Beijing, 100012)Abstract: In this paper, basic problems of emissions trade, such as theoretical bases,prerequisites for policy effectively performing, primary market and secondary market oftradable permits were firstly discussed in detail. Then, the paper reviewed systematicallyinternational practices and progresses of atmosphere and water pollutants emission trade,including carbon emission trade. With the above work, several key issues for advancingemissions trading policy in China were judged and also analyzed, and trends and pilot routesfor successfully implementing emissions trade in china were suggested. It is suggested thatconstruction and continuously advancing of emissions trade policy in China should be stepby step and make breakthroughs by stages, should broaden policy application ranges as thepolicy pilot advancing and deepening, and should strengthen the capability building andimprovements of six systems, which are researching and developing the key technologiesrequired by effectively implementing emissions trade, building up and then graduallyperfecting the primary allocation of marketable permits, constructing and cultivating matureemissions trading market, setting up laws and rules systems relating to the marketablepermits, intensifying pollutants emission monitoring and trading action supervision,strengthening laws executing and supervising of emissions trading. Keywords: emission trade, market based instruments, environmental economic instruments,strategic action routes排污（权）交易（emission trade）制度最早是由美国经济学家 Crocker Thomas [1]

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2（1966）、Ronald Coase（1968）和 Dales John [2]（1968）提出来的，现已发展成为许多国家一项重要的环境经济政策，是运用市场机制削减污染的重要手段[3-5]，而且正在用于全球温室气体的减排合作[6,7]。随着我国环境管理改革和环境保护的战略性转变，以及污染物排放总量控制和节能减排战略的推进，利用市场机制实现环境容量资源高效配置的排污交易政策手段也日益受到各级政府部门的重视，并在不同层面上开展了试点和探索。1 排污交易的基本问题1.1 理论基础国内目前主要是从经济学和法学的角度对排污权交易理论开展了较多的研究。排污权交易制度的经济学理论供给主要有公共物品理论、产权理论以及交易成本理论[8-9]，法学研究则主要是从排污权的权利属性、法学范畴以及合法性法律需求等角度来探讨[10-12]。由于我国的政体、法律体系和传统与西方国家有所不同，排污权理论也具有不同的特点。美国规定排污权是一种财产权，如通过法律明确规定排污权为金融衍生工具，间接地承认排污权是一种独立的财产权。目前世界上只有美国确定了排污权的财产权法律属性[13]。著名经济学家科斯（Ronald Coase，1968）提出的利用市场解决污染问题的科斯定理也是从企业享有污染权（属于私权利）的假定进行推理演绎的。这些理论和实践并不完全符合我国国情，适应中国排污交易制度需要的排污权理论的构建必须建立在真实把握中国具体国情的基础之上。该工作最重要的一环就是首先应认真梳理和阐明排污权交易的理论基础、实施条件、其产生、发展、演变的过程以及权利形态流转等基础经济理论和基本法理问题。（1）公共物品理论具有公共物品属性的环境容量资源在环境形势严峻的今天日益成为具有稀缺性和价值性的生产要素。如果没有合理的政府规制，容易产生“公有地的悲剧”，导致环境容量公共物品的滥用。解决该问题的一个基本途径是，通过政府的积极引导，最大限度地将环境容量资源引入到市场中，并在政府的规范下，利用市场机制实现环境容量资源配置的市场化运营。排污交易机制就是基于环境经济学上的科斯原理，通过环境容量资源使用者对环境容量资源配额指标的交易而实现的环境容量资源优化配置的一种市场机制。

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3（2）产权理论要明晰排污权的权利形态和属性，必须从排污权初始萌芽的权利源头来寻找，并依此为基础，弄清楚排污权的权利理论逻辑构造。在中国，尽管国家宪法、环保基本法或物权法等法律法规尚未明确规定环境容量资源和污染排放的法律权属，但根据宪法相关规定，我国的资源产权制度采用的是国家或政府代表全体国民行使所有权的一元化自然资源公共所有权模式，因此不难推断，环境容量资源应该同水、矿产、国土等资源一样属于国有，只不过这种资源常见的是一类“无体物”，它的“有形”只有通过允许环境中排放限定数量的污染物来反向表征和显示。作为一种特殊形态的资源，环境容量资源也具有资源的共性，即也存在滥用和有效利用的问题。其滥用表现为污染物排放超过环境承载力，导致环境质量恶化；其有效利用主要表现为，污染物排放被限定在一定的总量范围时，环境质量不对人体健康、生态安全和社会经济的发展产生不良影响。环境容量资源的国有本质表明，我国环境容量资源主张的权利在初始是带有公权性质的，环境容量资源所有权的权利主体是国家，权利客体是环境容量资源。为了促进国家的经济发展，必须充分合理的利用环境容量资源，即采用环境容量资源分割为排污指标，并以排污许可证的方式加以实现。通过国家环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利，是国家享有的对环境资源所有权基础上衍生出来的一种权利，是环境资源的所有者国家许可排污者使用环境资源的权利，其实质是对环境容量资源的排他性使用权利而非所有权利，是环境容量资源国家所有权“母权”衍生的一种权益形态，在性质上属于一种行政性的个人公权利或可称为行政性排污权[14]。政府以排污许可证的形式分配排污权，实际上分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量使用权。学界通常认为排污权属于一种特殊的物权[15-16]，其特殊之处在于，传统物权的客体都体现为“具体的实物”，而排污权的客体是环境容量“无体物”，主要属于“用益物权”。在实际操作中，物权无论其客体是矿产、土地等“实物”，还是各种资源权益等“无体物”，都可以通过对客体权属的流转（即资源的所有权同其使用权、收益权、处分权、留置权等财产性权利相分离并在不同市场主体之间基于市场规则进行流通）实现客体的优化配置，如水权、采矿权、土地权等就是如此，排污权在市场上的权利形态转换和流通原理也大体类似。也就是说，行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。尽管在政府的支持下，各地已经开展了众多的排污交易案例实践，但是我国目前的法律制度中并没

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4有关于排污权可以通过自由转让或交易从行政性公权利形态转化为个人私权利形态的规定。因此，应尽快通过民法中物权理论的创新、改革以及环保法律法规中的排污许可制度的改进，明确将排污许可证中规定的公权性排污权转化为可以进入市场进行转让或交易的私权性排污权，进而实现环境容量资源作为商品在市场上的流通、交易，最大程度地提高环境容量资源的配置效率。从上述分析可看出，排污权交易是社会发展过程中环境资源商品化的体现，是通过一系列以环境容量为客体的权利形态的转换而实现的排污许可制度的市场化形式。在实践中，不少人对排污权不理解或有排斥心理，存在“企业怎么可能具有排污的权利？”、“有钱就可以购买污染的权利?”“企业排污怎么可以是合法的？”等等疑问，这主要是因为目前国家在该方面仍存在政策法规真空，从而致使公众对排污权存在误解造成的。（3）交易成本理论行使国家环境管理职能的政府部门根据环境质量达标要求核定的一定时期内的允许污染物排放总量（即环境容量资源）以排污指标的方式（排污许可证为载体）将排放额分配到企业后，由于不同地区、不同行业或者企业对同一污染物排放指标削减的边际成本差异显著，如果政府允许那些由于工艺技术先进、边际减排成本较低的企业可将其多于政府分配的排放配额的使用权益自主进行出售等经营行为，也允许那些由于扩大规模、新增企业或边际减排成本较高的企业购买这些“空余”出来的排放额并赋予其使用和经营权利，那么在环境保护部门或者第三方的跟踪监管以及有关政策和法规的约束下，出于减排成本最小化的利益机制驱动，排污交易指标的“需求者”与排污指标的“供应者”企业会积极主动地进行排污指标的有偿转让。这样，具有商品属性的排污许可通过市场价格杠杆和竞争机制的传递作用，就可以在环境资源市场上自由流通。无论对于企业，还是对政府和市场，排污交易机制都是一个较好的污染减排政策选择。对于企业而言，在选择污染治理方案时，有更大的决策自由空间，利于调动企业减排治污的内在积极性，促使企业进行技术改造、升级革新或退出市场；对于政府而言，可减少行政管制成本和监管中的信息难以获取等问题，以较小的社会成本实现污染物总量控制的目标；对于市场而言，能充分利用市场的灵活、资源配置效率优势，实现环境容量资源高效配置的“帕累托优化”状态。由于排污交易机制与整个环保的监测监管、执法监督、环境信息共享等环保基础能力均紧密关联，因此排污交易机制将随着我国环保整体能力的提高而不断发展。但

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5是，建立排污交易制度也要考虑交易成本，不仅要考虑为建立交易市场的技术成本（如排放核定、排放监测、排放跟踪、交易平台等），而且还要考虑用于交易规模限制、交易信息不对称、交易垄断等问题带来的交易效率的损失成本。由于排污交易制度与污染物排放总量控制的技术支持条件基本上是相同的，因此在制度设计中往往主要考虑额外的追加技术成本。1.2 开展排污交易的基本条件排污交易机制的有效运行，需要具备一系列基本条件：参与交易的排污配额指标的污染物必须是可以使用排放总量控制政策、具有均质混合扩散特点的污染物，如致酸物质 SO2、温室气体等；污染物必须要有明确而适宜的总量控制目标要求；要有明确的交易具体范围；要保证分配方法的科学、合理、公平；污染物排放总量指标必须落实到污染源；政策实施的区域和行业范围必须明确；要具备配套的污染源排放跟踪监管能力和交易管理平台；要有必要的法律法规准备，有法可依。排污交易制度也要处理好与环境影响评价、排污收费等相关政策的关系，在已有的环境政策下考虑政策设计，并强化政策的组合效应，增加排污交易政策的效力。1.3 排污交易的两个市场（1）基于公平目标的排污配额指标分配一级市场排污指标分配为排污交易机制的一级市场，其政策目标是落实总量指标，合理设定“增量”，公平地分配初始排污（产）权，建立政府主导的一级市场。由于环境资源产权属于国家，从国家的角度讲，初始排污权的出让应该体现权益，应该获得资源权益金或者出让金，对企业来说，初始排污权的获得则应该缴纳资源租金。这也就是污染物排放指标有偿分配的一级市场。从一级市场的运行模式来看，一级市场的分配主体是行使政府职责的环保行政主管部门；在分配方式上，考虑到环境容量的地区性差异，应采取国家和地方分配结合的方式，即环境保护部与地方环保（厅）局一起代表政府进行分配；对于分配客体，新老企业应区别对待，破产企业要交回排污权；在分配方法上，建议实行基于排放绩效的分配方法；在配额分配的有效时限设置上，考虑到操作性以及与五年总量控制规划结合，可以采取五年期排污许可证的形式；在资金管理上，有偿分配取得的资金可作为环保专项资金，统一管理，支持发展可再生能源、提高能源效率、减排技术等。本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com
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6（2）基于效率目标的环境容量资源配置二级市场排污配额的自由贸易和流通是排污交易的二级市场，是提高污染物排污权（有偿）取得一级市场分配效率的重要措施。二级市场并不是一级市场建立的前提条件，二级市场旨在提高减排效率，降低污染减排的全社会成本。从二级市场的运行模式来看，二级市场的政策主体主要是污染物减排企事业单位和政府；在交易方式上，允许企事业单位在符合交易规范的前提下基于市场原则自由贸易，新入企业排污指标的获取，可从二级市场中的排污配额“流量”或者从政府预留的“存量”指标有偿取得；为了防止出现交易价格垄断，交易价格通常采用政府指导下的市场自我调节机制；政策的空间和行业范围，依据污染物的不同而不同，具有动态性，与一级市场的减排目标有关。如目前 SO2 的政策范围主要是现有火电厂和新建（扩建）火电厂，地方试点实践的 COD 政策范围主要是排放重点企业和污水处理厂；在交易运行的监管上，需要构建排放监测与配额跟踪平台，要求进入排污交易市场的所有企事业单位必须安装排放监测装置，国家和地方环保部门能够对这些排放监测进行跟踪，保证企业排污行为的可测性和可考核性；跨区交易也要避免污染“热点”问题；政府为了从外部激励企业排污权交易的积极性，可实施交易所得税收优惠和违规交易严格惩罚等配套政策。2 排污交易的国际动态利用市场机制的排污交易政策手段实施污染物治理，在国外主要是美国、加拿大等发达国家得到了广泛、有效的运用。近年来，业已运用于全球污染物减排战略合作，特别是在气候变化政策领域显示出了巨大的政策活力。2.1 大气和水污染物排放交易美国是排污权交易制度的发源地。早在 1976 年美国就推行了该政策[17]，旨在推动电力企业 SO2 减排以及促进电力企业加快技术革新。美国排污权交易的发展过程大体可分为两个阶段[18]，第一阶段为 20 世纪 70 年代中期到 90 年代初，为排污交易的探索阶段，主要是在政府协调下，做一些局部或区域的交易，建立了排放消减信用（EmissionReduction Credits，ERCs）基础上的排污交易，由“泡泡”(bubble)、“补偿”(offset)、“银行”(banking)和“容量节余”(netting)四大政策组成，总体来看，该阶段交易量较少，排污交易政策实践成效较小，但该阶段实践却表明了排污权交易政策对美国电力

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7行业 SO2 减排有极大的可行性，而且该阶段工作也为进一步扩展排污权交易政策的应用范围提供了宝贵的实践经验。第二阶段以 1990 年通过的《清洁空气法》修正案并实施《酸雨计划》[19]为标志，直至今日。1990 年美国修改《清洁空气法》时将排污权交易在法律上制度化，该阶段的排污权交易是总量控制型，排污交易政策在该阶段得到成功应用，真正形成了以市场为导向的排污交易机制，实施范围也涵盖了全美国。排污许可的初始分配有无偿分配、拍卖和奖励三种形式，其中无偿分配是主要渠道。该阶段排污交易也进入延伸和全面推广阶段，政策标的物包括了二氧化硫、氮氧化物、汞、臭氧层消耗物等。美国大气污染排放交易是迄今为止国际上最广泛和最成功的排污权交易实践，该政策有力促进了美国大气环境质量的改善，也降低了大气污染削减的社会成本。统计数据显示，从 1990 年到 2006 年，美国电力行业在发电量增长 37%的情况下，SO2 排放总量下降了 40%，NOx 排放总量下降了 48%。主要污染物排放量的大幅度削减，使得美国中西部和东北部大部分地区湿硫酸盐沉降较 1990 年水平下降了 25-40%。预计，到 2010 年每年从酸雨计划减排中获得的生态和健康收益将达到 1420 亿美元。除了大气污染物开展排污权交易外，美国在一些流域也探索了水质交易，既有点源－点源交易实践，也有点源－非点源交易和非点源－非点源交易案例实践。这些交易案例主要分布在沿海地区及五大湖地区。其中，分布于东海岸的交易主要为长岛的氮信用交易计划（康涅狄格）、Passaic 县流域委员会的污水预处理交易计划（新泽西）、Neuse 河流域营养物质敏感水域的管理策略（北卡罗来纳）、弗吉尼亚营养物质信用交易计划（弗吉尼亚）；分布于西海岸的交易主要为牧场牧民间的负荷交易（加利福尼亚）、博伊河的排污交易示范项目（爱达荷）、特拉基河（内华达）、清洁水服务（俄勒冈）；分布于五大湖地区的主要交易为 Rahr 麦芽糖公司许可证（明尼苏达）、南明尼苏打合作许可证（明尼苏达）、Great Miami 河流域交易试点（俄亥俄）、Red Cedar 河流域营养物质的交易试点项目（威斯康星）。这些案例的水质交易指标涉及到十二类主要指标，点源水质交易指标主要包括总氮、总磷、钙、铜、铅、汞、镍、锌。非点源水质交易指标主要包括硒、CBOD、沉淀物、温度（热负荷）。尽管目前美国已经进行了许多试点工作，在一些州也出台了相关的法律、法规来规范排污交易，但总体上看，美国的水质交易还处于探索阶段，水排污权交易在理论上有不少优势，但没有完全将理论上升为实践，大多数交易项目中的交易数量还比较有限，而且多是在政府的干预下进行，总体的市场规模也比较小，也谈不上由市场来操控污染物的交易，仅主要是水体营养物交易较为成功。美国国家环保局资助的有关研究表明，从近期来看, 营养物排污许可本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m
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8交易在美国最有前景，从长远来看, 病原体和氯化物存在着交易的可能, 但有毒物质交易的可能性很小。另外，美国一些州政府也开始开展温室气体自愿减排贸易，联合承诺 CO2 排放总量的减排。除美国以外，排污权交易目前还只是在一些市场经济发达的国家，如德国、澳大利亚、加拿大、英国等开展了实践。德国、加拿大、英国都不同程度地借鉴了美国的排污权交易制度。如澳大利亚的新南威尔士、维克多、南澳州加入了由 Murray－Darling流域委员会推行的共同开展盐削减信用贸易来解决领域盐化问题。加拿大为了控制酸雨问题和削减臭氧层消耗物质推行了 SO2、NOX 以及 CFCs 贸易。此外，澳大利亚等在流域管理方面开展了水污染物排污交易。总体来看，排污权交易制度已成为一些发达国家控制污染物排放的重要措施。2.2 碳市场交易在全球层次，排污交易机制主要是用于碳排放贸易。《京都议定书》（1997）规定了有效减排温室气体的三种履约机制：清洁发展机制（Clean Development Mechanism,CDM）、联合履约机制（Joint Implementation, JI）和碳排放贸易减排机制（Emission Trade,ET），在本质上都属于排污交易范畴，是在明确温室气体总量减排的目标下，通过交易行为来最大程度降低全球碳治理的经济成本。尽管三种机制仍存在这样或那样的缺陷，但是对全球碳排放削减仍起到了很大作用，并得到了迅猛发展。2005 年，欧盟向温室气体排放的主要企业颁发排放许可证，有效地削减了二氧化碳等温室气体的排放。英国、加拿大、日本和澳大利亚等国家都建立了国内交易机构来促进温室气体减排。2005年及 2006 年至 9 月底主要交易所的碳交易成交量和成交额以及全球碳交易额如表 1[20]所示。其中，欧洲是世界上最为活跃的碳交易市场。仅 2006 年，欧洲气候交易所的交易量达到 4.5 亿吨，占全世界成交量的 35%，至 2006 年 9 月底，欧盟排放交易体系的成交额达 189 亿美元。据世界银行于 2008 年 5 月 8 日发表的一份报告显示，2007 年全球碳市场交易额达 640 亿美元，较 2006 年增加了一倍多[21]。近五年来，协助发达国家减排的 CDM 机制发展很快。据 UNFCCC 统计，截至 2008年 9 月 10 日，EB 已签发的 CDM 项目核定减排额（CERs）为 18607 万吨，其中中国所占的份额为 34.51％，位居第一位，印度和韩国所占的份额分别为 25.56％、16.46％，位居第二位和第三位[22]。全球的 CDM 项目领域主要包括农业、造林和再造林、废物处理和处置、溶剂使用、卤烃和六氟化硫的生产和消费产生的挥发性排放、燃料（固本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om
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9体燃料、油类和气体燃料）的飞逸性排放、金属生产、采矿/矿物生产、建筑行业、交通运输业、化工行业、能源工业等 15 个方面，各发展中国家依据本国国情在不同阶段包装、开发的 CDM 行业领域侧重点不同，中国目前开发 CDM 项目的重点领域是以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为主。为响应京都议定书履约形成的国际碳排放贸易机制，一些涉及气候变化的国际交易所开始出现并蓬勃发展，如欧洲奥斯陆的北方电力交易所、法国的未来电力交易所、德国的欧洲能源交易所、澳洲新南威尔士、蒙特利尔气候交易所等，其中以 2000 年成立的点碳公司（Point Carbon），2003 年成立的芝加哥气候交易所（Chicago ClimateExchange, CCX）等较为典型。芝加哥气候交易所主要是服务于国内州级二氧化碳自愿减排计划的贸易体系。2004 年，芝加哥气候交易所（CCX）控股建立了欧洲气体排放交易所（European Climate Exchange, ECX）等，这些国际化交易所平台的成立，对全球的碳贸易发展起到了积极作用。表 1. 2005 年至 2006 年 9 月底全球碳市场成交量和成交额20052006 年 1-3 季度交易主体和类型成交量MtCO2成交额MUS$单位碳价格$/ tCO2成交量MtCO2成交额MUS$单位碳价格$/ tCO2配额交易欧盟排放交易体系 324.318204.4825.30763.9018,839.7924.66澳洲新南威尔士6.1159.139.6816.19184.0711.37芝加哥气候交易所1.452.831.958.2527.153.29英国排放交易体系0.301.314.372.669.274.10基于项目的交易清洁发展机制359.08 2,651.447.38214.262,260.9610.55联合履行机制20.85100.894.8411.8693.887.92其他减排义务4.5136.728.147.9260.027.583 排污交易在中国的实践发展排污交易在中国完全是一个外来引进的环境经济手段，其发展已经有近 20 年的发展历史。排污交易在中国的发展大体上可以分成以下三个阶段。3.1 起步尝试阶段（1988－2000 年）我国早在 1980 年代末期就已经进行了排污交易实践。1987 年，上海市闵行区开展了企业之间水污染物排放指标有偿转让的实践；1988 年 3 月 20 日，国家环保局颁布并本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
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10实施的《水污染物排放许可证管理暂行办法》第四章第二十一条就规定了：“水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间互相调剂”； 1991 年，在国家环保总局的领导下，在 16 个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点工作，在此基础上，自 1994 年起又在其中包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳这 6 个城市开展了大气排污权交易的试点工作，取得了初步经验。1996 年，国务院批复同意国家环保局提出的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，我国正式把污染物排放总量控制政策列为“九五”期间环境保护的考核目标，在全国所有城市推行排污许可证制度。总量控制和排污许可证在全国范围内的推行，这为中国开展排污权交易奠定了制度基础，为排污权交易在中国落地生根提供了土壤。而 2000 年 4 月 29 日第九届全国人大通过的《大气污染防治法》，为国家污染控制战略真正实现由浓度控制向总量控制转变提供了法律保障，对排污许可证制度赋予了相应的法律地位。总体来说，这一时期排污交易政策文件和实践案例从无到有，主要在国家环境保护部门的推动下，集中在大气污染物排污交易方面进行了初步试点尝试，并取得了一些有益的经验，为后续排污交易试点探索的不断深化打下了一些基础。3.2 试点摸索阶段（2001－2006 年）“十五”期间，我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制，为了使环保工作更加适应经济建设的需要，原国家环保总局提出了通过实施排污许可证制度促进总量控制工作，通过排污权交易试点完善总量控制工作。在此背景下，2001 年前后开展了不少试点项目，如中美环境合作项目《中国利用市场机制削减二氧化硫排放的可行性研究》和《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》、亚洲开发银行在太原市开展了市域范围的二氧化硫排污交易试点项目，并协助太原市制定了《太原市二氧化硫排放交易管理办法》，美国环保协会（EDF）在南通排污交易的项目等。在些项目的推动下完成了多项排污权交易案例，积累了丰富的实践经验。2002 年，在美国环保协会的支持下，原国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州市共七省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作等。2006 年 5 月，财政部和原环保总局联合开展了部分省市排污交易的调研，召开了专家座谈会，征求了包括上海、江苏、浙江、

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11天津、山西、河南、广东、福建、广西等省市区在内的财政部门和环保部门，以及国家电网、南方电网、五大电力集团公司和部分地方电力公司的意见，认为电力行业排放绩效明确、二氧化硫治理技术成熟，可在全国范围率先推行排污交易试点工作。水污染物排污交易试点在该阶段也有所开展。如 2001 年，浙江省嘉兴市秀洲区出台了《水污染物排放总量控制和排污权交易暂行办法》，实行了水污染排污初始权的有偿使用。2006 年，嘉兴市启动了全市范围的污染物排放总量控制和排污权交易。江苏省环境保护委员会也在 2004 年印发了《江苏省水污染物排污权有偿分配和交易试点研究》工作方案的通知（苏环委（2004）6 号）。但是与大气污染物二氧化硫排放交易的试点探索力度相比，水体污染物排放交易试点探索力度相对较弱。总体上说，这一阶段的排污交易试点工作中的排污交易仍基本上是政府部门“拉郎配”方式运作，但是随着试点实践探索的不断展开，排污交易政策机制在节能减排方面的潜力已经开始显现。这一时期的排污交易主要历史事件和案例如表 2 所示。表 2. 中国排污权交易实践重要事件一览表时间事件和活动我国开始进行水污染物排放许可证试点上海闵行区上钢十厂与塘湾电镀厂排污权转让，每年补偿给电镀厂4 万元的经济损失1987年新建的上海永新彩色显像管有限公司与上海宏文造纸厂进行排污权交易, 前者从宏文造纸厂购买了每天395kgCOD的排污权1987年至今上海市闵行区开展水污染物排污交易，至今已实施37笔，共转让COD排污权1301公斤/日，累计交易金额1391万元1988年3月国家环保局颁布《水污染物排放许可证管理暂行办法》1988年6月国家环保局确定上海、北京、天津、沈阳、徐州、常州等18个城市为水污染排放许可证试行单位1989年7月《水污染防治法实施细则》第九条：对企业事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理1990年国家环保局着手进行排放大气污染物许可证制度的试点城市选择，选择了包头、柳州、太原、平顶山、贵阳等16个城市作为试点单位1991年4月国家环保局在16个城市开始大气污染物许可证制度试点工作云南省开远市政府颁布了《开远市大气污染物排放许可证管理暂行办法》，市环境保护局出台了《开远市大气排污交易管理办法》，对二氧化硫、烟尘、粉尘实施总量收费和排污交易1993年辽宁省地方法规规定对所有排放污染物的单位实行许可证管理国家环保局在包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳6个城市开展了大气排污权交易的试点1994年国家环保局宣布排污许可证的试点工作结束，同时开始在所有的城市推行排污许可证制度1995年国务院发布的《淮河水污染防治条例》第十九条：淮河流域……持有排污许可证的单位应当保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标

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121996年9月国务院在《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》中正式提出总量控制作为我国的一项环境政策，为我国排污权交易实施提供了制度基础北京环境与发展研究会和美国环境保护协会合作开展了排污权交易研究项目，第一阶段整个项目以本溪和南通为案例城市，开展城市一级的排污权交易研究1997年嘉兴市秀州区环保、物价、财政三部门联合颁发了《秀洲区水污染物排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》，由国有资产管理公司─秀洲区污水处理有限责任公司承担排污权有偿使用的经营性收费。所收费用全部用于全区乡镇生活污水处理厂的建设1998年8月太原市通过了《太原市大气污染物排放总量控制管理办法》，成为中国第一部包括排污权交易的总量控制地方法规1999年4月朱镕基总理访美期间，国家环境保护总局局长解振华先生和美国环境保护局局长卡罗.布朗女士签署了包括“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”项目的合作协议，江苏南通与辽宁本溪两市被列为该项目的试点城市1999年9月国家环保总局与美国环保协会签署了关于“研究如何利用市场手段，帮助地方政府和企业，实现国务院制定的污染物排放总量控制目标”的合作协议备忘录1999年11月国家环保总局与美国环境保护局在北京国际会议中心召开了《中国二氧化硫排污交易可行性国际研讨会》2000年3月修订的《水污染防治法实施细则》第十条规定：地方环保部门根据总量控制实施方案，发放水污染物排放许可证2000年4月修订的《大气污染防治法》第十五条规定：在空气质量尚未达标的区域和国务院批准划定的两控区，实行主要大气污染物排放总量控制和大气污染物排放许可证制度，为总量控制政策提供了法律依据2000年10月国家环保总局、国家计委、中国环科院及本溪、南通市环保局等一行15人赴美国考察二氧化硫排污交易,与美国环保局在美召开了《中美利用市场机制控制二氧化硫排放研讨会》（第二届）2000年11月浙江省金华地区的东阳市和义乌市签订了有偿转让用水权的协议，义乌市拿出2亿元向毗邻的东阳市购买横锦水库5000万立方米水资源的永久使用权，实现我国首例跨城市水权交易2001年国家环保总局、国家电力公司和美国环境保护基金会在安徽黄山、北京、南京等地就二氧化硫减排和排污交易召开了数次研讨会ADB和山西省政府共同启动了由美国RFE和中国环境科学研究环境规划研究所院联合执行的“SO2排污权交易机制”项目，该项目以太原市为实施案例城市，太原的26家大型企业参与示范在美国未来资源研究所和中国环境科学研究院环境规划研究所的帮助下，太原市发布了《太原市二氧化硫排污交易管理办法》，这是我国第一个关于二氧化硫排污交易的地方性规章2001年9月南通天生港发电有限公司有偿转让1800吨二氧化硫的排污权给南京醋酸纤维厂，合同期限为6年太仓环保发电有限公司向南京下关电厂购买了2003-2005年每年1700吨二氧化硫排污权2002年香港特区政府与广东省政府发表了《改善珠江三角洲地区空气质素的联合声明》：到2010年，两地各自将二氧化硫排放量削减30%，排污交易拟作为双方合作减排空气污染物手段之一2002年3月国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州市共七省市，开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作，这是迄今为止中国政府启动的最大规模的排污权交易的示范工作2002年5月国家环保总局发布了《关于二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施示范工作安排的通知》，并与美国环保协会合作，在7省市开展 “二氧化硫排放总量控制及排污交易试点”项目

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132002年6月嘉兴市秀洲区就率先开始推行排污权交易试点，所有排污企业必须先购买“原始”的排污使用权，并把排污权引入市场交易2002年7月国家环保局召开了 “二氧化硫排放交易”七省市试点会议，明确了排污权交易试点工作具体步骤和实施方案2002年9月国务院批准实施的《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》明确提出，在两控区内实行二氧化硫排放总量控制和排污许可证制度太原市人民政府出台第一个城市层面上的《太原市二氧化硫排污交易管理办法》（试行）2002年10月江苏省环保厅与江苏省经济贸易厅共同制定了《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》2002年10月来自秀洲区羊毛衫染色集中的洪合镇和王店镇11家企业参加秀洲区首批排污权有偿使用启动仪式，11 家企业合同成交金额 143.59 万元在河南省环保局协调下，河南省三门峡市义马煤气公司每年向中原黄金冶炼厂购买900吨二氧化硫排放指标2003年国电常州发电有限公司以每年300万元的费用向通镇江谏壁发电厂购买了2006-2010年每年2000吨二氧化硫排污权2003年3月十届全国人大一次会议上，国家环保总局解振华局长明确表示，我国开始在一些重点地区，首先在二氧化硫方面实行交易2003年4月国家环境保护总局与美国环境保护协会合作，在全国范围内开展二氧化硫总量控制与排污权交易培训工作2003年７月江苏太仓港环保发电有限公司每年将从下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权指标在两年内使用2005年12月《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：要实施污染物总量控制制度，推行排污许可证制度，开展排污交易试点3.3 试点深化阶段（2007－）为了提高环境资源的利用效率，减少环保的行政成本，促进企业产生自发治污减排的内在动力，构建环保的长效机制，随着国家环保战略思路从传统的行政管制手段转变到注重综合运用行政、法律以及市场和自愿手段，最近几年各级政府日益重视市场对环境资源配置的基础性作用，十分关注环境经济政策的运用。原国家环保总局于2007 年启动了国家环境经济政策试点项目，探索绿色信贷、环境保险、绿色贸易、环境税、生态补偿和排污交易等政策。与此相应，地方政府对排污交易机制在节能减排中的作用给予了特别的关注。排污交易在该阶段明显呈现出国家日益重视、地方自发积极探索、上下对接强化、探索的交易模式多样、交易标的物日益宽泛、政策空间层次不断扩展（涵盖了国家、流域、区域、地区四个层次）、地方法规政策文件出台频率加大、科研合作重点考虑、开始出现专门的排污权交易经营公司等特点。表 3 列出了近期发生的排污交易实践相关事件。如在环保项目合作上，2007 年底中美战略对话（SED）第三期就确定了电力行业二氧化硫排污交易合作项目；在交易模式探索上，浙江省实行“自下而上”的探索方式，本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
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14杭州、嘉兴、诸暨、桐乡等地先后出台了主要污染物排放权交易管理办法，江苏省则采取“自上而下”的方式，在省环保厅的指导下，在太湖流域和一些地市逐步推进排污交易。由于排污交易政策背后所隐藏的商机，一些对排污权交易进行商业化运作的公司也开始成立，各地政府也积极协助、配合，共同来打造排污权交易的平台，并且交易标的物也很宽泛，并没有局限于国家总量减排的主要污染物，甚至扩展到了一切具有环境权益的交易物。如 2008 年 5 月，天津产权交易中心、中油资产管理有限公司、芝加哥气候交易所三家单位联合筹建天津排污权交易所，交易标的物将不仅涉及到 SO2、COD 等传统污染物，而且还涉及温室气体排放权、经济生产发展机制技术，以及其他可定量化、指标化和标准化的交易产品。2008 年 8 月 5 日，北京环境交易所、上海环境能源交易所同日成立，经营的对象也是涵盖宽泛的各类环境权益产品。尽管平台的可操作性程度有待实践检验，但是与过去的以环保部门为主要平台的试点相比，目前的排污交易试点和探索确实迈出了一大步。总体来说，尽管我国的排污交易政策实践已走过近 20 年的路程，不断深化发展，但适应国情的排污交易市场机制尚未真正建立，仍面临着方方面面的许多问题。要使排污权交易理论与中国国情相融合，发挥该政策机制的积极效果，不仅仍需较长的磨合时期，更与我国改革进程中各种社会要素的发展方向与进程高度紧密关联。从排污交易政策的发展来看，未来一段时期排污交易会向制度化、规模化和多样化转变，其发展趋势有以下特点：（1）国家政策试点和制度规范力度将继续加大；（2）地方自发探索实践将有蓬勃发展之势；（3）一些以排污权交易为经营目的的商业公司会成立，这些公司通过提供排污交易平台服务实现逐利行为；（4）排污指标基本上为有偿分配使用，体现了环境容量资源的稀缺性和价值性原则，但如何合理确定初始排污指标分配价格并保证公平性仍是面临的一个难题；（5）交易标的物范围会扩大，不仅仅局限于主要污染物 SO2、COD，还可能是其他的环境权益产品，但近期内仍以主要传统污染物为主，未来温室气体减排额等环境权益产品会逐渐成为交易标的物。表 3. 2006 年以来排污交易实践活动进展情况时间事件政策范围政策对象2006 年 3月－6 月财政部和原环保总局联合开展排污权有偿取得和排污交易调研工作全国大气和水污染排放交易2006 年 8月 30 日香港城市大学举办中国排污交易：从理念到推行研讨会香港电力行业SO2、NOx 等本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com
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152007 年 1月财政部长指出要稳步推进资源、环境有偿使用制度改革试点全国电力行业和太湖流域SO2、COD、氨氮2007 年 1月 30 日粤港两地政府公布《珠江三角洲火力发电厂排污交易试验计划》，酝酿多年的粤港两地二氧化硫排污权交易进入了快车道区域（珠江三角洲） SO2 为主，也包括NOx、PM102007 年 3月国家科技支撑项目《电力行业二氧化硫排污交易技术研究》课题启动全国电力行业SO22007 年 4月 29 日湖北省武汉市开展首笔二氧化硫排污权交易区域（武汉市）SO22007 年 7月 1 日财政部和环保总局决定选择电力行业以及太湖流域开展排污交易试点SO2、COD、氨氮2007 年 6月 7 日国务院《节能减排工作综合性方案》提出抓紧完成二氧化硫排污交易管理等方面行政规章的制定全国电力行业SO22007 年 8月 13 日诸暨市出台《诸暨市污染物排放总量指标有偿使用暂行规定》地区（诸暨市）COD、SO22007 年 8月 29 日诸暨市出台《诸暨市污染物排放总量指标有偿使用暂行规定实施细则》地区（诸暨市）2007 年 9月江苏省人大常委会审议通过《江苏省太湖水污染防治条例（修订）》，条例指出：太湖流域将通过试点逐步推行主要水污染物排放指标初始有偿分配和交易制度流域（江苏太湖） COD2007 年 9月 27 日嘉兴市政府发布《嘉兴市主要污染物排污权交易办法实施细则（试行）》地区（嘉兴市）COD、SO22007 年11 月 10日嘉兴市建立了国内首家排污权交易机构——排污指标储备交易中心COD、SO22007 年12 月 13日财政部、国家环保总局批复江苏省在太湖流域开展排污权有偿使用和交易试点主要为 COD2007 年12 月底苏、浙、沪打算在长三角地区共同开展排污权有偿分配和交易试点区域（长三角）COD、SO22007 年12 月底中美战略对话（SED）第三期确定了电力行业二氧化硫排污交易合作全国SO22008 年 1月 1 日《江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费管理办法（试行）》实施江苏太湖流域COD、氨氮、总磷2008 年 1月 1 日《江苏省二氧化硫排放指标有偿使用收费管理办法（试行）》实施江苏省SO22008 年 3月武汉光谷产权交易所拟建立排污权交易平台，把排污权交易引入产权交易市场区域（湖北）SO2、COD2008 年 3月 25 日太原市《太原市二氧化硫排污交易管理办法》正式实施地区（太原市）SO22008 年 5月天津产权交易中心、中油资产管理有限公司、CCX 三家单位联合筹建天津排污权交易所全国可定量化、指标化和标准化的环境权益产品2008 年 5月 15 日国家环境经济研究和试点技术组赴苏浙开展排污交易调研电力行业和太湖SO2、COD 内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com
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162008 年 6月 11 日环境保护部环境规划院启动火电行业二氧化硫排污交易管理平台开发电力行业SO22008 年 6月 17-18日环境保护部环境规划院在嘉兴举办水污染物排污权有偿使用与排污交易研讨会全国水污染物排放交易2008 年 8月 5 日北京环境交易所成立全国各类环境权益产品的交易平台2008 年 8月 5 日上海环境能源交易所成立全国环境能源领域各类权益的交易平台2008 年 6月 30 日《浙江省主要污染物排污权有偿取得和排污交易试点工作方案》通过专家论证区域（浙江省）SO2、COD2008 年 8月 6 日《天津滨海新区开展排放权交易综合试点的总体方案》通过专家论证全国SO2、COD 和碳排放等2008 年 8月 14 日财政部、环境保护部和江苏省政府联合在无锡市举行太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点启动仪式区域(沿太湖的苏、锡、常和南京、镇江市部分区域)COD2008 年 9月 10 日黑龙江省二氧化硫排污交易平台建立黑龙江省SO22008 年 9月 24 日天津排污权交易所成立，并拍卖二氧化硫剩余指标国际（CO2），国内（SO2、COD 等）SO2、COD、碳排放以及环境技术、能效服务等2008 年11 月环境保护部环境规划院在南京举行排污交易国际研讨会4 排污交易试点中的若干问题尽管排污交易是一项很好的市场经济政策，我国经过多年的排污交易尝试，在制定排污交易的管理制度、运行机制等方面也取得了一些经验，但由于该政策体系本身仍不够合理、配套体制机制不完善等原因，在进一步的深化试点和推广过程中，遇到了来自法律法规、行政、企业、环保观念等多方面的阻力，暴露出许多问题[23]。归纳起来，这些问题突出表现在以下五个方面。4.1 支持排污交易的法规不足从国家层面来说，现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度，地方也陆续开展了近 20 年的排污交易试点，但依然没有国家层面上的排污权交易法律法规，甚至也没有一个排污交易技术指南。如排污权内涵、排污交易规则、交易主体的责权利、交易纠纷裁决、交易行为的税收优惠等激励措施、排污权折旧、排污权作为资产抵押、监管程序、违法责任、排污权交易试点本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
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17政策的法律授权等问题均没有解决。目前，只有 2005 年 12 月国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2007 年国务院印发的《节能减排工作综合性方案》和《国家“十一五”环境保护规划》中，指出可以试点探索排污交易制度。从各省市地方实施排污指标有偿使用和排污权交易的实践来看，也均存在排污交易的法律基础十分薄弱、法律依据不充分的问题，尤其是排污权有偿取得的法律基础十分薄弱。目前，仅江苏省、浙江省以及一些地市在该方面做了一些尝试性工作，形成并通过了排污权交易的地方法规文件，而其他大部分试点地区排污权交易的实践工作缺乏法律基础，试点工作具有很大的盲目性，导致许多政策属于“违法”操作，一些政策甚至由于受到较大的抵触而难以深入下去，从而阻碍排污交易政策的落实。地方实践走在较前的省、市均希望国家能及时出台有关排污权有偿使用和排污交易的具体规章制度。4.2 排放配额分配方法不完善企业排放配额分配方法虽然取得了一些经验，在分配方法的公平和公正性方面较过去都有较大改善，但依然存在绩效分配方法没有落实到地方、新源的排放配额获取方式不明确、尚没有明确的准入标准等问题，这些问题都将成为排污交易推行的障碍。排污权交易也缺乏一套科学的排污权初始价格形成机制。然而，如何确定排污权有偿使用的环境资源资源初始价格，体现资源的稀缺性，在试点实践中也存在着较大的争议。初始定价过低，不能体现环境资源对排污单位的制约作用；初始定价过高，则又将对试点地区的企业带来过高的负担，更有可能导致政府寻租行为的产生。目前，试点地区有偿使用初始价格主要由环保、物价、发改委等部门决定，作为分配客体的企业对排污初始配额分配的参与度较低，是政策推行的障碍要素之一。4.3 排放监测和监管能力不足准确计量和监督污染源的排放以及强有力的监督执法体系是推行排污权有偿取得的重要保障。目前，我国污染物排放计量的基础相对薄弱、监管能力不足，许多地区尚不能达到该项政策所需的监测条件，致使环保部门难以掌握排污单位的真实排放数据，对交易情况的跟踪记录和核实难以全面、有效开展，直接影响排污交易市场的建立，对政策的有效实施提出了重大挑战。如江苏省两例试点个案的交易对象均为重点企业，且均安装了在线自动监测设备，但由于试点经验不足，环保部门对交易情况的內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
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18跟踪记录和核实并未全面开展。又如浙江省秀州区在《秀洲区水污染物排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》中提到将另行出台《秀洲区污染物排放许可证管理办法》进行排污总量动态管理，但至今仍未落到实处。如何对污染物有偿使用、排污许可证发放、排污交易进行适时跟踪和监督管理，还仍是政府部门需要重点研究和解决的课题之一。另外，从监管执法角度来看，排污权交易政策要求环保部门的监管执法能力有较高水准，需要依靠严刑峻罚来规范排污单位的违法行为，而相关部门的执法不严给政策的执行带来了高风险。4.4 排污交易市场规模潜力不大过去开展的排污交易案例大部分并不完全属于市场交易行为，都是在当地环保局的协调下完成的。环保部门是交易规则的制定者和实现交易的中介人，尚没有企业或专门的中介机构扮演经纪人角色，这种政府“拉郎配”的形式带有很强行政干预下的“指导价格”色彩，并未与市场价格机制挂钩，使得市场的价格杠杆和竞争机制没有发挥作用，造成排污交易的价格机制不健全，交易行为难以反映环境容量资源的稀缺程度。所以，事实上目前我国并没有真正形成严格意义上的排污权交易市场，这也造成企业对未来污染物排放总量指标的分配以及排污交易价格走向不清楚。这往往会导致一个问题，即企业在拥有排污权后，更倾向于为自身发展预留总量，从而产生排污总量资源有价无市的不良局面。这也是我国排污交易市场发育缓慢，交易数量极低的重要原因。排污交易市场机制的建立必须确保国家的政策配备能够激励市场上有足够规模的剩余排污指标流通，这是真正建立和持续运行排污交易市场的关键。否则，市场上可以出售的剩余排污指标或减排信用很少，只有排污交易的买方而无卖方，就会出现“零供给”排污交易市场困境。影响交易市场规模发展的主要原因：一是国家实施严格的“一刀切”的减排政策，绝大部分企业都面临削减的任务，减排企业很难做出灵活的市场选择；二是全国能源需求依然呈上升快势，而污染减排的中长期目标和政策不清晰，电力企业即使有剩余的排污指标也不愿意出售，而希望留待以后发展自用；三是地方市场分割现象比较严重，特别是对于二氧化硫这样跨区域的交易指标，单个城市和省设立排污交易平台将是交易市场规模发展的严重障碍。

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194.5 与现有环境政策的关系不清针对污染源管理的环境政策很多，如排污收费、污水处理收费、环境影响评价、排放总量控制以及排污许可证等等。排污权交易政策要纳入环境政策体系，就需要厘清该政策对现行其他政策的影响、以及其他政策与该政策的关系。目前尚未深入开展该方面的研究，没有从环境政策体系角度来评价排污交易政策的地位和功能，很多地方试点实践在该方面也把握不清，基本上是“摸着石头过河”。因此，要从理论和操作层面上理清排污交易与现有环境管理制度的关系，实现排污交易与排放总量控制、排污收费制度以及环境影响评价制度之间的互补。5 建立中国排污交易制度的基本思路国内外的排污交易实践经验表明，排污交易手段具有巨大的政策活力和减排功能。我国污染减排的严峻形势、盘活总量指标的要求、推动污染物的定量化管理、实现减排社会成本最小化、推进企业自主治污和技术升级、构建节能减排的长效机制都迫切需要引入排污交易机制，而且，排污交易也能为我国应对气候变化的能力建设提供政策储备，因此必须重视发挥排污交易政策的作用，通过合理制定政策持续推进的行动路线图、突破关键问题、做好配套措施、加大试点力度，逐渐构建并完善适应中国国情的排污交易制度。5.1 分步分期有序推进和重点突破先试点、示范合理设计的环境政策，再在总结经验的基础上进行大范围推广，是我国环境政策取得积极成效的重要“法宝”。试点实践的优先序安排应按从已有的工作基础、问题迫切需要解决的程度等角度来确定。考虑到“十一五”和未来“十二五”国家污染物总量控制政策，近期排污交易的重点应主要选择在全国电力行业开展二氧化硫的排污交易，在太湖流域开展 COD 排污交易试点。同时，鼓励地方开展小流域的排污交易试点。电力行业是我国二氧化硫排放的首要大户，占全国二氧化硫排放总量的 50%以上，是我国酸雨污染的主要贡献源。电力行业具有高效削减二氧化硫的条件和基础，燃用不同硫份煤炭，电厂二氧化硫治理边际成本差别可达 1 倍以上，成本差异将成为在电力行业推行排污交易试点的主要动力。为积极推动电力行业加强污染减排，促进企业本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om
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20进行深度治理，解决电力发展与有限的污染排放指标之间的相互矛盾，在电力行业优先试点二氧化硫排污交易非常必要。环保部、财政部已经明确在全国电力行业开展 SO2试点工作，因此，应尽快出台《电力行业二氧化硫排污交易管理办法》，完善电力行业SO2 排放交易的政策机制和配套措施建设，加大政策推行力度，条件较为成熟时，拓宽试点行业范围，考虑在 SO2 排放份额占较大比重的化工、建材、钢铁等非火电行业开展排污交易试点，并出台《非电行业二氧化硫排污交易指导意见》，也应考虑污染物类型拓展，探索 NOX、汞污染物排污交易的模式，加大研究力度，探讨中长期将排污交易扩展到温室气体、土地生产当量配额、可再生能源配额、自然保护区（森林）配额交易等方面的可行性和操作模式，并进行试点探索。建议在财政部、环保部指导下，近期积极推进在太湖流域开展 COD 排污交易，前期可选择在污染源管理方面有较好基础的江苏太湖、浙江太湖等若干个小流域或区域开展，在总结试点经验的基础上，逐步完善 COD 排污权有偿取得和交易的管理机制和方法，拓展试点地域范围，为在全国大范围的中小流域推行主要水体污染物交易政策奠定基础。同时，结合国家水污染控制与治理重大科技专项、国家环境经济政策研究和试点等科研项目在太湖尝试开展水污染物氮、磷排污交易试点。5.2 加强排污交易“六大体系”建设影响排污交易在中国推行的关键要素是多维的，例如一级市场的公平分配和二级市场交易效率、政策之间的关联影响和衔接、监管和执法保障、技术人员能力建设、交易平台供给、法律法规和政策准备等，而且这些要素具有时序动态性和空间异质性。建议近期应重点加强“六大体系”建设：研发政策推行需要的关键技术支撑体系，为政策的顺利实施提供技术保障。排污权交易政策的有效实施目前尚面临许多技术性难题，这些技术问题将直接影响政策执行的有效性与公平性，因此应加快研发力度，加强排污交易机制有效推行的关键技术供给，为试点示范提供技术支撑，为政策落实提供保障。亟需突破的关键技术体系主要包括确保初始公平、公正分配有偿使用的排污指标分配的程序和方法、初始排污权价格形成机制、排污交易平台、消除交易不对称性的方法、不同行业和区域之间的交易比率、提高污染源违法行为成本的方案、排污权交易过程中可能触及的税收问题的解决方案、点源与非点源交易技术、排污交易与总量控制、排污收费、排污许可证、环境影响评价等相关制度和政策之间的有机衔接方案等。技术支撑体系的合理构建和

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21不断完善将为国家试点的推进和地方试点的探索提供支持，避免少走弯路，降低排污交易成本。建立公平合理的指标分配体系，保证初始排污配额分配的效果。由政府主导的排污权初始分配的一级市场的公平分配是排污交易能否有效运行的重要基础和前提。建议出台相关的政策规范一级市场中排污权的产权，明确作为政府分配主体的国家环境保护部与地方环保局确定目标总量和配额初始分配的权责和分工，合理确定排污权有偿取得的条件、程序、时限要求、初始价格形成机制、不同地区和行业调整的当量系数或校正系数、资金的使用与管理等。特别指出的是，在分配方法上，建议采用排放绩效法作为企业排放配额的分配方法；初始分配价格应据市场供求关系和单位治理费用的变化进行调整；对于作为分配客体的新老企业应差别对待，破产企业交回排污权；分配有效时限的设计上，建议结合五年总量控制规划，设计五年排污许可证，使排污交易市场主体对排污指标的价格具有明确预期；在交易付款方式上，可采取一次性支付和分期付款相结合的方式；在资金管理上，将排污指标拍卖所得纳入排污费专项资金，统一管理，用于支持发展可再生能源和提高能源效率等。通过合理的配额指标分配体系，实现政府分配行为的公平、公正、公开，防止排污权分配引起的腐败和造假行为，实现构建并不断完善排污交易一级市场。激活排污交易市场体系，提高排污交易配置环境容量资源的效率。排污总量的确定和分配只是第一步，排污单位有偿取得初次分配的排污许可权后，还应通过排污权交易市场实现排污者之间排污权产权的再分配。只有实现了排污权的交易，才能激活排污交易的市场体系，充分发挥市场在配置环境容量资源的作用。培育良好运行的排污交易二级市场，建议应做好以下工作：明确二级市场政策的主要作用对象和作用范围；对于新企业，允许从二级市场中获得排污指标，或者从政府预留的指标有偿取得；在交易价格设计上，定位为政府指导下的市场自我调节机制；制定交易规则，防止出现交易价格垄断；构建交易信息平台，对配额的交易进行跟踪监管；对于不同空间尺度的交易予以区别规范，特别对跨区交易，要避免因排污密集造成的污染“热点”问题；排污权的转让须向当地环保部门提出申请后纳入环评审批管理程序；通过立法等手段，有效制止滥用和非法转让排污权；杜绝蓄意囤积居奇等扰乱市场的买卖行为；明确交易违约责任对超标排污企业进行严厉处罚；配套相关的积极财税政策，激励市场主体在追求自身利益最大化的驱动下进行环境容量资源的配置。通过这些措施确保排污权在二级市场上能够正常交易，实现真正激活排污交易市场。夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
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22构建排污交易法律法规体系，加强政策推行的法律供给能力。排污权的有偿取得和排污交易作为环境政策改革的重要尝试，必须重视加强排污交易机制的法制能力建设，为政策的推行提供强有力的法律供给，保证排污交易整个过程的规范化。建议在修订《环境保护法》和《水污染防治法》《大气污染防治法》等单行法时，应明确排污权有偿取得和排污交易的法律地位。《大气污染防治法》、2008 年新修订的《水污染防治法》中仅有关于排污许可证的一般性规定，缺少排污交易的法规支持。同时，抓紧制定有关污染物排放总量控制、排污权有偿取得实施管理办法、排污交易监管办法、排放交易管理办法、排污有偿使用资金管理办法等法律法规。进一步明确总量控制、排污权初始分配、排污指标有偿使用、排污交易中政府和企业以及中介主体等分配主体和交易主体的责权利和违法责任等，规范排污交易制度的一级市场和二级市场，提高排污交易市场运行的稳定性，确保排污交易有法可依。完善污染源监测管理体系，强化试点区域和行业排污交易运行的监管能力保障建设。全面推行排污交易，需要加强污染物排放监测和监管能力建设，扩大要求安装在线监测设备的排放单位范围，保障各类污染物的排放能够进行有效的跟踪监控，考虑到排污交易机制是一项复杂的系统工作，涉及到多主体、多部门、多机构以及多方面的问题，必须有良好的信息沟通和协调平台配合，才能切实提高政策的实施绩效，必须加大构建污染源基础数据库信息平台、排放指标有偿分配管理平台、污染源排放量监测核定平台、污染源排放交易账户管理平台的力度，建立企业污染物排放台帐制度，全面管理参加有偿分配和排污交易体系的污染源。从而消除排污交易政策机制的前端可能出现的“失位”，保障各类污染物的排放在有效的监控之下。健全排污执法监管体系，为排污交易的开展提供法律规制。强有力的执法监管是排污交易机制运行的根本制度保障，也是排污交易法律法规和政策从“应然”变成“实然”的基本途径，如果没有有效的执法监督，排污交易执行力就会大打折扣，法律法规也就等于废纸一堆，法律调控规范交易行为的功能也就无法落实。通过严把排污交易的审批和许可关，加大监督检查和行政处罚和制裁，提高污染企业和超总量排放的违法成本。5.3 推进排污交易的行动路线图目前，我国排污权有偿使用和交易制度仍面临着许多政策、管理制度、技术上的难题。环境保护部、财政部和国家发改委等有关部门应抓住当前我国经济改革转型的本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排放_交-易^网^t an pa i fang . c om
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23大好时机，结合已有的试点基础和国外经验，争取近期在条件较好的行业和地区的排污交易试点工作能够有所重大突破，并合理安排实施进度，坚持由易而难、积极稳妥、重点突破的政策推行原则，由点到面、有序推进试点实践，争取在 2020 年以前能够基本实现构建符合我国国情的排污交易政策体系。近期（2008～2010 年），主要是加大排污权有偿使用和交易研究、以及监管、平台、组织机构和宣教建设的力度；积极扶持以排污交易行为为主要经营对象的第三方营利性机构；在全国电力行业开展主要大气污染物 SO2 交易试点的基础上，适当扩展到钢铁等其他监测条件较好的 SO2 排放高贡献行业；在加大太湖流域开展 COD 交易试点示范的基础上，鼓励其他有条件的流域和区域同步开展 COD 试点，并积极推进一些地区对氮、磷和 NOX 开展试点尝试；加大 CDM 项目经营平台开发的力度，积极扶持开发再生能源、能源效率、甲烷的回收和利用等优先领域 CDM 项目。中期（2010～2015 年），主要是积极推进相关政策出台，拓宽和深化排污交易政策的范围，促使排污交易在行业、空间上的扩展。在全国层面上，将电力以及 SO2 贡献较大的非电力行业统一纳入到 SO2 排污交易政策框架中来，积极开展试点探索；政策准备较成熟的条件下，争取该阶段在全国重点流域推行 COD 交易；同时，也要扩大交易标的物范围，并积极推动氮、磷和 NOX 和汞污染物排放交易试点；大力鼓励基于自愿的温室气体排放贸易试点和其他具有环境权益的产品的交易；继续鼓励 CDM 项目在能效等优先领域的开发，籍此提升中国低碳技术水平。远期（2015～2020 年），主要是构建国家 SO2 和 COD 排污交易市场机制；加强政策配套驱动，深化推进氮、磷和 NOX 和汞污染物排放交易试点；积极筹划开展温室气体排放贸易试点，大力扶持电力、水泥、热力、炼钢行业企业将排污交易标的物延伸至温室气体，为可能在京都议定书第三时期履约提供技术储备。同时，积极完善我国排污交易市场政策体系建设，基本建立符合国情的排污有偿使用和交易政策体系。