深度解析变形的企业环境信用评价

自2014年3月1日起，环保部门开始对污染物排放总量大、环境风险高、生态环境影响大的十类企业，评定环境信用等级，一共分为四个级别和四种颜色，供公众监督和有关部门、机构及组织应用。

　　这项由环保部门免费提供，旨在促进企业改善环境表现的公共服务，依据的是2013年12月18日，环保部、发改委、中国人民银行、银监会印发的《企业环境信用评价办法(试行)》(下称《环境信用评价》)。

　　企业环境信用评价，是由官方或民间机构给排放污染物的企业“打分、评级、贴标签”，以达到奖优罚劣、公平竞争的效果。其中，严格履行环境义务和社会责任者，将被评定为环境友好的绿色企业，享受政府和社会给予的礼遇，顺畅获得贷款、资金和新项目，得到更多的商业机会。而行为不端、污染严重、民怨沸腾的违规违法企业，则被列入环境表现不佳、环境风险巨大的另册名单，会因环境失信受到政府和社会的联合抵制。

　　从行政执法者的角度来看，许可审批和批后监管，是两项主要的环境管理措施。环保部门对污染企业的管理，在实质上和工商部门一样，无非是颁发经营执照以及日常监督检查两个内容，定期检验、例行年检，是重要的审批后管理手段。企业环境信用评价，可以理解为环保领域的年检制度。

　　但是，这一切的实施，必须限定在行政许可法的公权框架之内，遵守有限政府、阳光政府、法治政府的理念。

　　“逆袭”行政许可

　　根据《环境信用评价》，有关部门在行政许可、公共采购、评先创优、金融支持、资质等级评定，甚至在安排和拨付财政补贴专项资金中，充分应用企业环境信用评价结果。对环保诚信企业，采取相应的激励性措施；对环保警示企业，采取相应的约束性措施；对环保不良企业，采取相应的惩戒性措施。

　　尽管文件里没有称“先领‘绿标’后发贷款”“不盖年检章就不批项目”，然而，运用公权力给企业区分“三六九等”，把行政认定结论和企业经济待遇挂起钩来，根据过往经验，可能导致新的寻租空间。

　　早在十年之前，行政许可法颁行之初，国务院法制办公室就已经对年检规则的法律红线作出了清晰阐释：“定期检验(包括年检)是行政机关对被许可人是否依法从事有关行政许可事项活动的监督检查手段，不是行政许可。在实施年检中，要防止把年检转为或者变相转为行政许可。对过去实践中名为‘年检’但实为‘许可’的管理手段(比如规定未申请年检或者未通过年检，当事人就不能从事相关活动)，要按照行政许可法有关行政许可的规定进行规范。”

　　《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》明文规定：“国务院部门规章和规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。”

　　直白地说，无论工商年检、环保年检，还是其他年检，包括名为证照“年检”实为新设“许可”，只能依据全国人大及其常委会根据行政许可法制定的单项法律，依据国务院根据法律制定的行政法规。

　　不管动机、愿望多么“高大上”，理由、理论多么“冠冕堂皇”，国务院部委和地方政府都不能自我授权、擅自扩权，利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。这是行政许可法为公权力量身定做的“制度之笼”。

　　由此看，《环境信用评价》实质上已属于变相设置行政许可。这种由环保部门创设，直接操作的企业信用认定和报告制度，成为企业从事特定活动、享受经济权益、获得行政许可的必备前提条件。即，逼迫需要获得贷款和公共资源的工业企业向环保部门提出前置审批的申请。这显然超出了行政许可法关于行政许可设置权限的规定框架，不符合依法行政、建设法治政府的要求。

　　实行多年、于法有据的工商年检制，在新一届国务院简政放权、还权于民的“减法运算”中，已经脱去行政许可的坚硬铠甲，转型为柔性而有底线的企业年报制，与开放透明的企业信用记录对接。环保部门则“逆袭”行政许可法规限的制度架构，以行政认证的形式变相设定行政许可，强力推行政府包办的企业信用评价办法，这不能不说已经触碰依法治国的红色警戒线。