徐华清：以京津冀一体化为契机促进全国碳市场建设

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去年，国家气候战略中心承担了北京市发改委委托的跨区域碳排放权交易体系政策研究项目，很高兴借此机会跟各位介绍一下我们对此的一些初步认识。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

2013年11月28号，北京会同天津、河北、内蒙、山西、山东签订了关于开展跨区域碳排放权交易合作研究框架协议，在这个框架协议的背景下，北京市发改委委托国家气侯战略中心和清华大学、北京环境交易所等相关机构，一起来承担跨区排放权交易政策体系和制度建设研究项目。这项研究的意义，一是探索建立跨区域碳排放权交易的政策框架，为区域联动控制温室气体排放和治理大气污染提供一个市场化手段，形成相应的体制机制，促进京津冀协同发展。第二，建立跨区域碳排放权交易市场，协助支撑华北区域制定相关方案，开展相关能力建设，为参与全国碳排放权交易市场奠定基础。

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研究的主要任务是：第一，研究提出跨区域碳市场的统一制度与设计方案；第二，研究分析跨区域交易里的差异化因素，为参与北京碳市场的省市提供实施方案、管理办法等相应的支撑和服务；第三，就像王毅常委所说的，通过跨区域研究建立碳交易试点和全国统一市场之间的过渡和接口，为建立全国统一碳市场提供具有可操作性和问题导向性的建议，支撑全国碳市场的顶层设计。 内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com

从目前的进展看，除了完成前期的调研、数据搜集，以及承德市六家水泥企业的碳排放核算报告、配额分配支撑服务，还有内蒙两个城市的企业排放核算报告培训等支撑服务之外，我们还涉及了六个方面的重大问题，也提出了解决这些问题的初步方案。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com

第一，是跨区域碳交易主管机构的定位、职责及协调问题。碳排放权交易管理暂行办法只规定了省级人民政府应对气候变化主管部门的管理权限，北京市发改委要跟承德市人民政府开展碳排放权跨区交易，根据目前的碳排放交易管理暂行办法，承德市人民政府没有管理权限，这是我们在实际项目中遇到的第一个问题。我们跟谁谈？谈什么？管理体制工作机制如何建立？怎样比较高效，又符合相关的规定和要求？这是一个很重要的问题。

第二，如何处理好参与企业门槛的差异性。北京市有碳排放交易主体的基本门槛，全国也有参与企业核算报告的主体门槛，具体到华北的某些城市比如承德市，他们目前有意向参与碳排放交易的六家水泥企业，碳排放远远高于全国规定的企业核算报告的主体门槛，当然也远远高于北京市参与排放交易企业的门槛。所以门槛问题是我们遇到的又一个大问题。碳排放权交易管理暂行办法规定，由省级应对气候变化主管部门根据国家应对气候变化主管部门确定的配额分配方案，以及相关的参与报告和核算的门槛要求来确定参与企业的门槛要求，如何设计跨区交易不同省市的门槛，也是一个需要关注的问题。

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第三，配额分配如何考虑地区差异。这是我们遇到的最大问题，也是最核心的问题。根据目前的情况来看，十二五碳排放强度指标，国务院给各省区市确定的目标是不一样的。具体到省级，河北省对于承德市和石家庄市所确定的目标和要求也不一样。那么，在未来的配额分配过程中，如何考虑地区性差异，就是一个很重要的问题。同一地区在配额确定工作中，也要考虑不同行业和不同企业之间的差异，以便更好的反应它的控排要求和减排成本。对于跨区交易来说，行业企业差异之外还面临一个地区差异，控排系数如何更好的反应地区差异、行业差异和企业差异？ 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om

第四、第五两个问题，也是大家经常提到的，就是现有的MRV制度如何衔接统一的问题，还有交易产品如何确保同质性的问题，这些也都是很棘手的问题。第六个也是最难的问题，就是履约方式，以及可比的处罚标准。这些都是我们在研究跨区域碳排放交易体系时，关于政策导向和制度设计方面急需回答的一些重大问题。 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com

这个还是跨区层面，在全国层面要建设统一碳市场，还需要更多方面的制度设计和考量。基于我们目前对于跨区域交易的一些初步认识，我们认为建立全国统一碳市场，有几个关键词：一个是制度，一个是体系，一个是市场。最近发布的中共中央、国务院关于推进生态文明建设的意见里面，明确提出要建立碳排放权交易制度。所以要制度为先，通过深化交易试点体系，推动建立全国碳排放权交易市场。可以看出，试点工作在整个“十二五”乃至今后一段时期的作用和地位，通过试点来逐步形成交易制度，逐步规范交易体系，逐步形成交易市场，从试点到区域到全国。

习总书记在中央全面深化改革领导小组第十三次会议上强调，对于一些矛盾问题多、攻坚难度大的改革试点，要科学组织，在总结经验的基础上全面推广；根据改革需求和试点条件，灵活设置试点范围。碳排放权交易市场作为一项新生事物，是一项攻坚难度很大的试点工作，尤其是在当下，应对气候变化还没有完全法制化，需要通过试点来探索积累经验，寻求突破。这里要处理好试点示范与顶层设计的关系，试点是改革的重点任务，更是改革的重点方法，对试点的重要性，我觉得还要进一步加强，不能试了一下就算了，而是要在试点基础上，迈出步子、趟开路子。试点好坏直接关系到改革的成效，也可以说，北京等七个碳排放权交易试点工作是否有效成功，直接影响到全国统一碳市场的建设和运行。这对试点也提出了具体要求。试点工作要牢固树立改革的全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要关照全局，大胆探索，发挥试点对于全局性改革的示范突破和带动作用。北京跨区交易，某种意义上也是对构建全国统一碳市场的示范突破和带动。 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放（交—易^网-tan pai fang . com

建设全国统一碳市场，发挥市场配置资源的作用，需要良好的外部环境和内部条件。

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外部环境主要有两个方面。第一个外部环境，是强有力的法律法规支撑保障。应对气候变化立法要加快推进，重大制度设计，尤其是碳排放总量控制和排放权交易这些制度，应该在气候变化法里有很好的体现。当然，鉴于气候变化法这项工作的艰巨性和挑战性，能不能基于已有试点中遇到的问题，围绕问题导向，首先研究提出全国碳排放权交易管理条例？这是很重要的。另外一个外部环境，是要尽快探索建立全国碳排放总量控制制度，以及分解落实机制。没有总量控制目标，无论是碳市场还是配额分配就缺乏必要的基础了。所以很重要的一点是，碳排放权交易试点地区，还有东部沿海发达地区，“十三五”必须尽快探索建立碳排放总量控制制度，以及明确的碳排放总量的分解落实机制，这可以为碳排放配额分配奠定一个很好的外部环境。 本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om

内部条件也有两个关键要素。第一是配额分配。配额分配必须建立在科学、公平、合理的基础上，配额类似一个产权，通过某种认证、登记制度进行确权，使配额转化为排放权，这个很重要。当然，前提是配额的分配要结合国家的总量控制目标，要用比较科学、公平、合理的分配方法来给它固化下来。第二是建立全国统一的MRV制度。MRV制度包括国家、地方和企业三个层面，当下最为紧迫的是企业层面，国家发改委已经发布的24个全国重点行业企业温室气体核算和报告指南要尽快使用。在实际使用过程中，要进一步完善和强化企业的能力建设，尽快完成全国纳入排放核算与报告主体范围的企业排放核算和报告工作，把所有的数据先收集上来，在这个基础上才能确定我们的排放标准和排放的先进值，确定可能的配额分配方法，第三方核查工作也才有坚实的基础。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

支撑企业核算报告很重要的一个基础设施是信息化平台。国务院印发的《“十二五”控制温室气体排放行动方案》明确要求，要实施重点企事业温室气体和能源消费数据的直报系统，这个直报系统是在国家发改委的支持下，由国家气候战略中心来具体承担。另外，在国家发改委气候司支持下，我们正会同中国政法大学开展气候变化立法研究工作，中国科学院、中国社科院也开展了类似的研究工作，气候变化立法的初稿，在去年年底立法领导小组成员单位征求意见基础上修改完善后，目前正在征求地方发展改革系统的意见，希望能在今年年底上报国家发改委主任办公会议，通过后报送到国务院法制办跟其他相关机构。谢谢大家！

（本文根据国家气候战略中心副主任徐华清在第六届地坛论坛上的演讲记录整理而成，未经本人审阅）

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