欧美以达标为核心的清洁空气政策值得借鉴

美国和欧盟在制定和实施以达标为核心的清洁空气政策方面有成熟的经验和做法。他山之石，可以攻玉，欧美国家的清洁空气政策值得我国参考和借鉴。

 

美国清洁空气政策

 

美国经验主要有4个关键词：地区分类、实施计划、技术支持、考核评估。

 

一是地区分类。根据美国《清洁空气法》条款和现行空气质量标准，美国环保局（EPA）将各州所辖区域分为3类：达标地区、未达标地区、不可分类地区。EPA判定区域是否达标需要参考3类信息：此地最近3年的空气质量监测数据、各州提交的区域划分建议，以及其他相关技术信息。

 

二是实施计划。在制定或修订的环境空气质量标准发布后3年之内，无论是否达标，各州政府都要向EPA区域办公室提交基础设施州实施计划。达标区域为了维持达标，要制定至少长达10年的实施计划。未达标区域的州实施计划，要通过空气质量监测和模型，建立高质量的排放源清单，确立具体的减排量目标和控制措施，并且要展示出这些措施如何能够促成达标。

 

值得一提的还有州际区域传输实施计划。《清洁空气法》规定EPA和各州必须遵循《“睦邻”法规》，通过制定州际传输实施计划，采取有力控制措施避免上风向各州的污染物排放量传输导致下风向各州无法达标。

 

三是技术支持。EPA除了对各州的实施计划进行审批之外，还要对各州给予重要的技术支持和必要时的介入和干预。

 

针对NOx、VOC、PM、SO2和NH3等主要污染物，EPA发布减排措施和技术清单，引导各州政府制定具有成本效益的减排策略。

 

EPA还会公开不同类型实施计划的编制技术指南和详细要求，提高实施计划制定的时效性，确保其尽可能在限期内（18-36个月）提交可被获批的计划。

 

如果某个州迟迟不提交或提交的州实施计划未获批，那么EPA将依法介入。

 

四是考核评估。各州政府有责任审查和评估未达标区域的州实施计划进展，并制定相应的机制来追踪和考核。同时对考核结果进行评估，以保障实施计划的实施效果以及最终能够达到空气质量标准的要求。

 

空气质量改善效果评估会评估实施计划的执行是否能够保障如期达标。如果改善效果不佳，评估认为未达标地区制定的减排措施不足以实现达标，那么达标规划中的应急预案将被开启，由EPA或者地方环保部门来执行。应急预案是为了在最短的时间内实现更多的减排量，从而确保此地区的空气质量尽快改善和如期达标。

 

欧盟清洁空气政策

 

欧盟经验也主要有4个关键词：战略目标、防治规划、评估、技术支持。

 

第一，战略目标。欧盟构建了以改善环境空气质量为核心的标准实施机制，旨在确立空气质量改善目标，督促各成员国将欧盟指令转换为各国法律，并制定行动计划促进达标，以及建立监测和报告制度评估实施进展。2013年出台的欧洲清洁空气规划（CAPE）是最新的欧盟政策框架，分别确立了2020年和2030年空气质量战略目标。

 

第二，防治规划。防治规划是各国实现减排承诺的核心治理工具，也提供信息帮助欧盟委员会评估各成员国是否能如期达标，或是否需要加强措施。同时，促进各成员国之间协调沟通污染防治政策和商定减排措施。各成员国的防治规划草案在定稿前需开展公众意见征询，并且每4年进行更新。

 

按照《环境空气质量指令》（简称AAQD）要求，成员国必须向欧盟委员会提交国别空气污染防治规划（NAPCPs），确立分阶段的国家减排目标（2020年和2030年），从而确保CAPE战略目标和长期空气质量改善目标的顺利实施。

 

为了使得成员国能够达到AAQD的空气质量目标，欧盟还制定并随着目标更新而修订《国家排放上限指令》（NECD）。要求各国设置和履行约束性减排比例的承诺，类似于我国的污染物排放总量控制要求，但进一步与空气质量目标进行了关联。

 

欧盟国家在NAPCPs中设立了不同程度的国别减排承诺。值得注意的是，对比发达国家的减排承诺，保加利亚和克罗地亚这样经济较不发达和污染很严重的欧盟成员国代表，所承诺的减排力度却未有所松懈。欧盟各国在治理污染方面，并未因为经济水平高低不同而有不作为的情况。

 

第三，评估。为实现达标，欧盟各国还建立了高质量的源清单并基于减排措施开展预估减排量评估，用于评估是否能实现减排要求。《国家排放上限指令》规定成员国每年要向欧盟环境署报告源清单，每两年更新预估减排量。

 

第四，技术支持。欧盟在设置AAQD及其发布空气质量行动计划时就明确，欧盟委员会需要编制实施指南，并对成员国提供技术支持。

 

欧洲环境署建立了欧洲环境信息与观察网络，成立由各成员国专家组成的专家工作组，在AAQD实施层面提供充分的技术支撑，包括制定指导文件和评估的标准方法，帮助各成员国编制防治规划。防治规划编制的一个亮点是，要求各国应考虑空气质量目标与国家能源和气候政策的关联性和一致性。

 

“十四五”空气质量管理建议

 

我国可借鉴欧美经验，并在“十四五”时期开展以下工作：

 

一是制定达标规划。建议在空气质量方面可制定以全面达标为核心的政策和规划。针对PM2.5未达标地区提出明确的改善目标和达标期限要求，对达标城市和已经实现空气质量大幅改善的城市也应在达标的基础上防止反弹，适时提出“进阶”目标。

 

二是提供技术支持。提供达标规划编制的技术支持，编制指导手册，对达标规划的核心内容和实施要求做出明确规定和指导，帮助其在限期内发布高质量的方案和促进实施成效。

 

三是组织开展评估。组织城市与专家工作组联合对达标规划开展模型量化评估，证明其采纳措施能够切实有效地实现减排，并开展阶段性成效评估，及时调整和加强措施组合以确保最终能如期达标。与空气质量管理相关的应对气候变化、能源和交通等规划及政策也应保持一致性，在制定政策阶段应进行相应的评估。

 

四是促进协同控制。制定PM2.5与臭氧协同治理的目标和行动方案，促使在“十四五”期间PM2.5污染问题持续改善，同时有效遏制全国臭氧污染水平持续上升的趋势。城市以达标规划作为地方空气质量改善核心政策的同时，保持其它环境管理政策的协调和互为补充。此外，鼓励未达标城市以深化结构调整和优化能源结构为核心，推进大气污染物和温室气体协同减排行动计划的制定，在达标规划中优先选择和推进能够实现“双降”的结构性减排措施。

 

◆卞蕾 万薇 亚洲清洁空气中心