社会和经济发展规划应纳入战略环评

　　随着生态文明建设不断推进，我国生态环境领域改革不断深化，社会公众的生态环境意识普遍得到提高。在此背景下，应抓住机遇建立健全战略环评制度，使其在生态文明建设中发挥更大作用。

 

　　战略环评是对拟议计划、规划、政策等高层次决策开展环境影响评价的过程或行为，战略环评制度则是对评价对象、程序、内容等有关事宜的法律规定和实施规范。

 

　　目前，欧盟、美国、中国香港等国际组织、国家和地区均已建立了几乎涵盖整个政府决策体系的战略环评制度，而我国法定的战略环评对象仅是“一地三域”和“十个专项”类规划。即使是法定的规划环评，由于配套规章不健全、相关部门不重视等原因，实施情况也不尽理想。

 

　　建立外部评价机制，促进决策完善

 

　　从发达国家的实践经验来看，除了早已将规划和计划层面的重要决策纳入环境影响评价外，对于更高层次的决策也普遍建立了制度化的评价机制。

 

　　当前，我国对建立规范的决策外部评价机制的需求迫切，主要有以下几方面原因：一是决策体系庞杂。我国的决策可分为战略、法规、规划、规范性文件等大类，每一大类又可细分为若干小类，涉及经济社会的方方面面，对资源环境往往有重要影响。二是决策方案受决策者自身利益和价值偏好影响的问题比较突出，一个地区或部门的“一把手”往往对最终决策具有决定性的作用。三是决策机制不完善。除了决策的社会参与度不高、过程透明度低、科学性论证不足外，政策评估机制也不完善。目前，我国各级政府开展的所谓政策评估，一般都是中期评估或事后评估，重点是检查政策的落实情况，而不是评估政策本身是否存在问题。

 

　　从发达国家的实践经验来看，除了早已将规划和计划层面的重要决策纳入环境影响评价外，对于更高层次的决策也普遍建立了制度化的评价机制。

 

　　美国早在1993年就通过12866号总统令，提出了一套对联邦政府部门“重大管制行动”进行评估的准则和程序，迄今为止，美国各联邦机构每年开展评估的政策数量均有几百项之多，仅2015年就有300多项。日本、韩国以及中国台湾、香港等地也不同程度地建立起了针对重大决策的事前评估机制。这些评估的共同特点是，同时涵盖社会、经济、环境等多个维度，并且生态保护、人群健康、气候变化、节能减排等一般都是重要评价内容，因此在广义上均可归入战略环评范畴。

 

　　欧盟在2002年就对立法建议、行动计划等决策在正式出台前开展包括环境影响在内的事前评估，其2009年修订的《影响评价导则》明确要求，对欧盟委员会的拟议决策开展社会、经济和环境影响综合评价，2015年又进一步将评价扩展到了整个政策周期。我国香港特别行政区除了对重大决策开展可持续发展评估外，往往还会同步开展更加细致、专业的战略环境评价。

 

　　健全战略环评制度，提高决策科学性

 

　　开展战略环评，可以防止决策实施导致重大资源环境问题，使决策从一开始就符合可持续发展的要求。

 

　　针对我国政策评估机制不健全的现状，可考虑优先建立健全战略环评制度。

 

　　建立健全战略环评制度，可以保障决策更加符合可持续发展的要求。在规范性文件、规章、发展战略等决策的制定过程中同步开展战略环评，充分体现生态文明建设要求，并与社会、经济等影响统筹考虑，可以防止决策实施导致重大资源环境问题，使决策从一开始就符合可持续发展的要求。这也是我国现阶段完善决策机制、提高决策科学性的重要途径。

 

　　建立健全战略环评制度，可以保障决策更能体现人民群众的环境诉求。坚持以人民为中心，是新时代中国特色社会主义的基本方略之一。过去我国在重大决策的制定过程中多是通过自上而下征求意见，通过战略环评广泛深入地激发公众参与热情，能够畅通决策部门和人民群众之间的联系，及时解决人民群众反映强烈的生态环境问题。

 

　　建立健全战略环评制度，有利于加快生态文明制度体系建设。党的十八届三中全会公报指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。笔者认为，具有源头防控作用的战略环评制度，应该作为优先建立的制度之一。

 

　　建立健全战略环评制度，有利于增强我国在全球环境治理体系中的话语权。推动建设人类命运共同体是新时代我国外交领域的基本理念和价值追求，这一理念落实在生态环境保护领域，就是共谋全球生态文明建设。我国建立一套更加完善的战略环评制度体系，对于深度参与全球环境治理，增强我国在全球环境治理体系中的话语权和影响力，将发挥重要作用。

 

　　评估政策环境影响，建立多层次环评联动机制

 

　　我国区域和行业发展规划的环境影响评价开展情况并不理想，这两类决策对资源环境的影响比较直接，应优先纳入战略环评对象。

 

　　如何建立具有中国特色的战略环评制度？笔者认为，可从以下几方面入手。

 

　　第一，建立政策环境影响评估机制。我国目前实施的《环境保护法》第十四条提出，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。但这项规定目前还没有制度化的实现方式。为此，我国应尽快制定配套管理规定，建立政策环境影响评估机制，并对不同政策采取不同的评价模式。

 

　　第二，加强区域和行业重大决策环境影响评估。由于筛选机制不完善，我国区域和行业发展规划的环境影响评价开展情况并不理想，相关政策还没有开展评价的法规要求。由于这两类决策对资源环境的影响比较直接，应优先纳入战略环评对象，特别是国民经济和社会发展规划、区域规划、空间规划，以及国家重点调控的行业发展规划、产业政策等。从国际上来看，这两类决策也是战略环评的重点对象。

 

　　第三，将制度评价作为重要评价内容。习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”为此，我国急需把制度评价作为战略环评的重要内容，以此扫除制度层面不利于生态文明建设的障碍，通过制度建设来保障决策更符合可持续发展的要求，同时为生态文明制度体系建设做出贡献。

 

　　第四，建立多层次的环境影响评价联动机制。根据决策层级，自下而上分别建立针对建设项目、规划（计划）和政策3个层级、相互独立而又顺次衔接的环境影响评价体系，已经成为欧美等发达国家的一大趋势。我国尚未在区域战略环评、规划环评和建设项目环评之间建立起有效的联动机制，今后应加强顶层设计，促进不同层级、不同类别评价之间有效衔接，最大限度节省行政成本。

 

　　第五，加强战略环评理论方法研究。战略环评只有与一个国家的政治制度、决策体系和决策模式相适应，才能增强其有效性。因此，在建设具有中国特色的战略环评制度的同时，必须加强理论方法研究。为此，要加强战略环评的制度比较研究和具有中国特色的战略环评模式研究，还要学习和借鉴欧美国家的先进经验，加强战略环评技术方法研究。
 

 

　　作者：生态环境部环境工程评估中心 耿海清