重大问题悬而未决！解读新版CCER交易管理办法

7月7日，生态环境部对《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》公开征求意见，在几次延期之后，终于启动了温室气体自愿减排（CCER）市场重启的进程。自2017年CCER签发暂停之后，拥挤在闸门之外的众多减排项目都期待着CCER的再次开闸。但试行稿中对CCER支持项目种类、已备案项目的解决办法仍未明确，在中国碳市场建设体系滞后预期的大环境下，此次征求意见是对市场释放的一剂安慰剂，我们仍需冷静看待。

 

一、管理办法具体内容

 

7月7日，生态环境部官网提出：为推动实现碳达峰碳中和目标，鼓励更广泛的行业、企业参与温室气体减排行动，进一步规范温室气体自愿减排交易及相关活动，对《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）公开征求意见。管理办法的主要内容总结如下：

 

1.CCER项目的基本原则。温室气体自愿减排项目应当具备真实性、唯一性和额外性，项目产生的减排量应当可测量、可追溯、可核查。

 

2.支持领域。对于大家最关心的CCER支持领域，《管理办法》并未明确回答，只是提出将通过发布的CCER方法学确定。而考虑到自愿减排项目种类繁多，新的减排技术不断涌现，生态环境部将持续面向全社会公开征集方法学建议，并择优发布减排效果明显、社会期待高、技术争议小、数据质量可靠、社会和生态效益兼具的行业和领域方法学，逐步扩大自愿减排市场支持领域。

 

3.关于CCER项目的时间要求。一是申请登记的CCER项目应于2012年6月13日之后开工建设，该日期为《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》印发实施的时间，因为该日期标志着我国自愿减排交易机制的建立，只有在该日期后开工建设的项目才具有CCER所必须的额外性。二是减排量的产生时间应在2020年9月22日（中国作出“碳达峰、碳中和”的宣示日）之后，并且在项目申请登记之日前5年以内。

 

4.关于CCER的使用。CCER可用于全国碳排放权交易市场和地方试点碳市场的配额清缴抵销、大型活动碳中和等。对参与全国碳排放权交易市场配额清缴抵销部分的CCER，由全国碳排放权交易市场的抵销政策另行规定。而根据2021年开始实施的《碳排放权交易管理办法（试行）》，重点排放单位每年可以使用CCER抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。

 

5.关于已备案自愿减排项目的处理。《管理办法》对于2017年3月14日前已经获得备案的减排量，提出“由注册登记机构在注册登记系统中继续予以登 记，并可以依照国家有关规定使用”，对于该类项目是否能作为签发的CCER进行使用并不明确。

 

二、几个悬而未决的问题

 

此次对《管理办法》征求意见，是CCER市场重启走出的必要一步。但关于CCER支持范围、方法学、2017年之前备案项目问题如何解决等问题仍语焉不详，涉及CCER市场实际运作的重大问题仍悬而未决。主要包括：

 

1.支持领域与项目类型存在争议

 

CCER类似在环境领域对减排项目赋予的补贴，具有一定的经济补偿作用，同时对于减排项目绿色价值的官方确认，对于减排项目有政策导向背书作用，所以成为众多减排项目争抢的对象。但由于碳市场抵销比例有限，自愿购买CCER作为减排方式的企业驱动力也不足，所以CCER市场容量有限。僧多粥少的局面带来支持领域的较大争议，此次《管理办法》试行稿并没有就该问题进行明确，而仅继续强调了真实性、唯一性和额外性的问题，对于各具特色的可再生能源替代、综合节能、林业碳汇等项目来说，仍是“公说公有理，婆说婆有理”。

 

2.方法学成CCER实质性重启的最大瓶颈

 

CCER方法学是指导项目开发、实施、核算、核查的重要依据，《管理办法》提出生态环境部将组织征集方法学并进行遴选评估，方法学需要满足“减排效果明显、社会期待高、技术争议小、数据质量可靠、社会和生态效益兼具”。在发改委暂停CCER资产签发之前，截至2017年，已形成各类方法学十二批202项，但显然随着减排技术的不断发展，当前较为混杂的方法学已不满足新的需求，需要从头梳理、甄别并形成方法学体系，新的方法学体系形成仍需时日，这一点实际上成为主体申请CCER的最大瓶颈。

 

3.基于“政治宣言”时间节点要求的合理性

 

新申请登记的CCER项目开工建设要求为《暂行办法》发布日（2012年6月13日）之后，而减排量的产生时间需要在中国提出“双碳”目标之后，中间时间跨度长达8年。同时减排量需要在项目申请登记之日前5年以内，基于此当前能申请CCER的仅为产生于2020年9月22日以来的减排量。

 

三、不容乐观的前景

 

随着全国碳排放权市场的开市，相配套的CCER重启受到广泛关注，从2021年初开始，生态环境部门以及各环境交易所多次放出信号，但最后多次预期落空。笔者曾于《配额市场重回缩量，CCER或再缺席2022，中国碳市场进入十字路口》一文中，对CCER推进的艰难进行了详细分析。而全国碳排放权交易市场作为碳市场的根基，也遇到了进展停滞的问题，一方面对于建材、冶金等行业的扩容不及预期；另一方面碳市场的上位法规文件《碳排放权交易管理暂行条例》仍未出台。

 

在碳市场各项配套机制都徘徊不前的环境下，此次征求意见也让各界认为是对社会呼吁的应急之举，所以没有引起以前大众对于CCER的炒作热情，可见社会各界对CCER的本质和可能起到的效果已经有了清醒的认识。尤其在支持领域含糊不明，新的方法学体系建立需要较长时间的讨论，CCER市场取得实质性进展仍不乐观。